Льготы и поощрения в праве

Льготы - это не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы "выйти" из общих  рамок, добиться исключения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы - предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний день лоббирование ярко выражено в президентских и правительственных структурах, так как именно здесь сосредоточена реальная власть.

Негативное влияние на существующую систему льгот оказывают и  проблемы становления российского федерализма: "парад суверенитетов", сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблюдение принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более значительные льготы, нежели края и области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдельных договоров с общефедеральными властями так начали делить полномочия, что получают односторонние налоговые и бюджетные преимущества, устанавливая для себя "особый льготный статус".

В целях совершенствования, оптимизации  института правовых льгот целесообразно  было бы осуществить следующие меры.

Провести своего рода "инвентаризацию" закрепленных в нормативных актах льгот, подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и необоснованные льготы.

Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе перемены и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные исключения, которые не оправдали себя на практике.

Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба производится без учета данных доплат, что стимулирует не столько правомерное поведение, сколько правонарушения⁸.

Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не вредных) условиях⁹.

Было бы полезно систематизировать  законодательство о льготах, инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, включая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже определенные наработки.

Например, издан сборник нормативных  актов "Льготы в России" (М., 1993), в котором делается первая попытка  систематизировать нормативный материал о льготах для различных социальных категорий граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как "Льготы и компенсации пострадавших от репрессий" (М., 1996); "Переселенцы. Федеральная миграционная программа" (М., 1995) и др.

"Надлежит также продолжить  работу по кодификации соответствующего нормативного материала на основе субъектного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот для военнослужащих, инвалидов Отечественной войны"¹⁰.

Важно поддержать льготы материальными и юридическими гарантиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, устанавливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одновременно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Непременным условием действенности реализации льгот будет и фиксация мер юридической ответственности для обязанных лиц.

Кроме того, с одной стороны, требуются дальнейшая дифференциация льгот, более глубокая их специализация. С другой стороны, отдельные льготы нуждаются в унификации. В то же время надо видеть пределы и первого, и второго процессов, ибо излишние выделения и уравнивания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправедливости.

В целях повышения эффективности  правовых льгот их надо сочетать с  духовными ценностями. Ответы на вопросы: "Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?", полученные в ходе социологического исследования, показали, "что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии - более высокая заработная плата, различные льготы, - пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще, гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте"¹¹.

Требуется учитывать и временной "износ" данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.

Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы - дорогостоящие  меры. Поэтому за их установлением и реальным осуществлением должен быть надлежащий контроль. В современных условиях требуется все больше гласности в работе государственного аппарата (в силу его безграничного роста) и прозрачности процессов распределения благ, в том числе и посредством льгот.

Именно через продуманные  эффективные льготы можно влиять на развитие тех или иных отношений  в выгодном для общества и государства направлении, содействовать процессу реформирования экономики (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защищенности личности (льготы-компенсации).

От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.

2.2. Понятие,  признаки и функции правовых  поощрений  

Правовое поощрение - форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.

Признаки правового  поощрения заключаются в следующем.

1. Оно связано с заслуженным поведением. Как разъясняют словари, заслуга - это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, деятельности; заслужить - означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.

Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменительного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз подчеркивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г., установлены такие звания, как "заслуженный деятель науки Российской Федерации", "заслуженный юрист Российской Федерации" и т.п. В Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ 2 марта 1994 г., учреждены государственные награды РФ: орден "За заслуги перед Отечеством", орден "За военные заслуги", медаль ордена "За заслуги перед Отечеством".

Заслуга - это добросовестный правомерный поступок, связанный  со "сверхисполнением" субъектом  своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.

Заслуга характеризуется  следующими чертами:

а)  она сопряжена  с социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей;

б)  это добросовестное отношение лица к своему долгу. "Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта"¹²;

в)  она связана со "сверхисполнением" лицом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата. Подобные "услужные"  акты "выходят по своей добродетельности"  за пределы "обязанности",  это  "сверхнормальность",  или  избыток  "добродетельности"¹³. В данном случае имеется в виду "отступление" от нормы не "вниз", что является правонарушением, а "вверх", что выражается в высококачественном выполнении обязанностей. Речь идет о поведении, превосходящем по своим масштабам результаты обычных действий. Поощрения устанавливаются за особый вклад, мужество и отвагу, перевыполнение  требуемых  стандартов,   показателей   (новаторство  в  труде, профессиональное мастерство и т.д.).

г)   она является основанием для применения поощрительных  мер точно так же, как основанием для применения мер наказания выступают правонарушения. Характер и степень заслуг определяют вид поощрения.

2. Поощрение сопряжено с сугубо добровольным поступком. В поощрительной норме содержится призыв совершить желательное для общества и государства действие, но не обязательное для каждого отдельного субъекта. Вместе с тем выбор такого поведения подкрепляется обещанием предоставить лицу определенные дополнительные блага. Следовательно, поощрение в своем регулирующем воздействии на личность жестко не предписывает тот или иной вид социально ценного поведения, а оказывает непринужденное влияние благодаря привлекательности и выгодности указанных в установленной норме последствий.

3.  Меры поощрения  юридически одобряют позитивные действия, выступая формой вознаграждения со стороны общества и государства добровольного заслуженного поведения. Поощрение - разновидность одобрения. Если последнее - родовое понятие (более широкое), то первое - видовое. Для правового поощрения необходимы лишь  определенные формы одобрения - юридические, с соответствующими количественными и качественными характеристиками (мерой), зависимыми от степени заслуг.

4.  Поощрение взаимовыгодно  для общества и поощряемого  субъекта, сочетает различные интересы, удовлетворяя "стороны" благоприятными последствиями. Это одно из немногих юридических средств, активно и ненавязчиво "работающее" на общий интерес (корпоративный, государственный, общественный).

5.  Поощрение - юридический  стимул, причем, как правило, весьма  действенный. Вместе с тем оно играет и определенную ограничивающую роль, что создает побочный эффект. Например, премия не только побуждает человека к высококачественному и производительному труду путем заинтересованности в достижении желаемого результата, но и косвенно сдерживает (опять же позитивными методами) от антиобщественного, противозаконного поведения.

Правовые поощрения  выполняют контролирующую, мотивационную, коммуникативную, оценивающую, гарантирующую, распределительную, воспитательную функции. Осуществляя функцию социального контроля, поощрения координируют ту или иную деятельность лиц, мягко "уводят" от правоотклоняющегося поведения и одновременно позитивно активизируют субъектов.

Мотивационная функция - поощрение - побуждает к "сверхисполнению" обязанностей и к совершению социально ценных творческих действий, превосходящих обычные требования, развивает трудовую и общественно-политическую активность. Мотивация к достижению полезного результата построена на основе привлекательности и заранее обещанных благоприятных последствий.

Коммуникативная функция - поощрительные меры - содержит в  себе определенную юридическую информацию, конкретные сведения, поступающие от субъекта управления (законодателя, правоприменителя) к объекту (лицам) и служит способом связи между ними.

С помощью оценивающей  функции управляющий орган дает официальную положительную оценку чьего-либо заслуженного поведения, публично признает и одобряет его, отражает степень полезности деятельности для общества, выделяет лучших субъектов, достойных поощрения.

Гарантирующая функция  поощрения создает благоприятные условия для укрепления дисциплины и порядка, обеспечивает реализацию других юридических средств, прежде всего обязанностей.

Распределительная функция  состоит в том, что право, закрепляя  меру поощрения за инициативное, добросовестное поведение, устанавливает тем самым условия пользования определенными благами, в получении которых выражен собственный интерес субъектов.

Воспитательная функция - поощрение, создавая у человека за заслуженное поведение положительный психологический настрой и вызывая чувство удовлетворения, показывает образец добросовестной деятельности, вдохновляет людей к проявлению инициативы, к творчеству. Тем самым поощрение способствует формированию правосознания и высокой правовой культуры граждан, нравственных качеств личности.

Поощрение важно соотнести  с такими понятиями, как вознаграждение и убеждение.