Коррупция в системе государственной и муниципальной службы - реальная угроза национальной безопасности России и меры по ее преодолению

Несмотря на то что термин "коррупция" не употреблялся в российском законодательстве и не был введен в научный оборот вплоть до начала XX в., однако и до этого периода существовали корыстные злоупотребления должностных лиц, трактуемые современным правом как коррупция.

Появление коррупции как  явления на Руси тесно связано  с традициями общества в период становления  государственности в IX - X вв., когда  представители государственной  власти обеспечивались общиной по нормам, установленным главой государства (так называемый институт "кормления"). Однако эти нормы не могли быть едины для всех чиновников. Неслучайно в Русской Правде в целях установления единых норм по обеспечению государственных  чиновников было сделано указание на размеры этого обеспечения общиной.

В русском языке коррупция  и взяточничество как одна из ее форм исторически обозначались терминами "лихоимство" и "мздоимство". В толковом словаре В.И. Даль дает следующее толкование мздоимства и взяточничества: "мздоимствовать - брать подарки, приношения, взятки, быть продажным человеком. В земле нашей мздоимствуется по обычаю. Мздолюбие - сильное расположение к взяточничеству. Взятка - срыв, поборы, приношения, дары, гостинцы, приносы, пикшеш, бакшиш, хабара, могарычи, плата или подарок должностному лицу, во избежание стеснений, или подкуп его на незаконное дело. Лихоимец - жадный вымогатель, взяточник.

Мздоимство впервые упоминается в русских летописях XIII в. Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении различных вопросов. Мздоимство упоминается и в русских летописях XIV в., например в Двинской уставной грамоте 1397 г. в ст. 6: "А самосуда четыре рубли, а самосуд то: кто изыснав татя с поличным, да отпустит, а собе посул возьмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд, а опричь того самосуда нет". Там же, в ст. 8: "...а черес поруку не ковати, а посула в железех не просити; а что в железех посул, то не в посул" . В договоре Новгорода с князем Борисом Александровичем тверским 1446 - 1447 гг.: "А приведут тферитина с поличним к новгорочкому посаднику или новоторскому, судите его по хрестному челованью, а посула не взятии с обе половине.

Ряд исследователей истории российского законодательства полагают, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки, начиная с Псковской судной грамоты, которая имела особую статью "о посулах"

Первое законодательное  ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. В качестве уголовного преступления мздоимство было окончательно признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 г. и Судной грамоте 1561 г. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения, а также смертной казни.

Следует заметить, что уголовное  право в XVII в. развивалось в условиях резкого обострения классовых противоречий. Заметным стимулом его развития, расширения круга деяний, подлежащих уголовному преследованию, появлению новых  видов преступлений, послужили события  начала XVII в. и восстания 30 - 40-х годов XVII в. Уголовное законодательство в  связи с этим приняло более карательный характер. Это получило свое воплощение в Уложении 1649 г. Уложение впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI и отчасти в XXII главе.

Первую группу составляли преимущественно преступления должностных  лиц судебных органов. Основной вид  преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому  по мотивам дружбы или вражды. Мотив  о посуле как служебном преступлении является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации. При неправом суде истцов иск обращался против судей любого звания, повинных в этом, причем в тройном размере. С них же взыскивались судебные пошлины, пересуд и правый десяток, которые шли в пользу казны. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни .Аналогичная кара за те же преступления предусматривалась и в отношении судей патриаршего двора, а также городовых воевод и дьяков.

Определяя строгие меры для  судий за посул и неправое решение дела, Уложение предусматривало возможные обходные пути таких нарушений закона - получение посула не самим судьей, а его родственниками. Если посул взят родственником судьи без его ведома, то судья не нес ответственности .

Наказывались и нерадивое  отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного  списка при его переписке набело подьячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного  дела из приказа "для хитрости" и т.п. В случае пропажи дела при  выносе его из приказа с дьяка  взыскивались истцов иск и государевы пошлины, сверх того, дьяк и подьячий подвергались наказанию кнутом и  устранялись от должности. Закон  предусматривал возможность окончательного оформления дела подьячим по велению  дьяка, получившего посул, не в том виде, как было при судоговорении. За это назначалось суровое наказание: дьяку торговая казнь и лишение должности, а подьячему - отсечение руки (X, 128, 129) <14>. Наказывалось кнутом и неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин, а при рецидиве - торговая казнь и лишение должности

В случае ложных обвинений  в их адрес виновным назначалось "таковое же наказание, что указано  дьяком и подъячим". Словом, закон брал под защиту судебные органы от наветов.

За должностные преступления определялись наказания и для  низового аппарата - приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Запрещали брать поборы и повторные проступки наказывались кнутом и лишением должности.

В 1714 г. Петр I издал Указ "О  воспрещении взяток и посулов" <17>, которым было отменено поместное обеспечение чиновников и повышено им денежное жалованье. Была введена должность генерал-губернатора. Он ведал как гражданским, так и военным управлением, должен был бороться с судебной волокитой, имел право приостановить исполнение судебного решения. Только при Петре I впервые был установлен твердый оклад жалованья губернатора, было окончательно покончено с системой кормлений, что, конечно, отнюдь не исключало незаконных поборов и прочее лихоимство.

Семнадцатого марта 1714 г. был издан Указ о фискалах и  о их должности и действии. Наиболее важный критерий, положенный в основу определения их компетенции, - "взыскание всех бесгласных дел". Статья вменяла фискалам в обязанность принятие мер по борьбе с взяточничеством и казнокрадством. На практике фискалы не всегда выполняли поставленные перед ними задачи, ибо они сами были частью бюрократического чиновничьего аппарата. С этой же целью в 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора ("ока государева"). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената.

В Воинских артикулах 1715 г. описаны  должностные преступления: злоупотребление  властью в корыстных целях (арт. 194), взяточничество (арт. 184). Среди преступлений против порядка управления и суда в Артикуле особо выделены подделка денег (арт. 199), печатей и документов (арт. 201), срывание указов (арт. 203), принесение лжеприсяги (арт. 196), лжесвидетельство (арт. 198). Все эти преступления наказывались чрезвычайно жестоко - смертной казнью, телесными наказаниями, тюрьмой.

Очень четко формулируются  составы растраты, присвоения и использования  в своих интересах денег государственных  с совершением подлога в отчетности.

Указ 1722 г. был также направлен  на борьбу с казнокрадством, взятками и другими злоупотреблениями  должностных лиц. В свойственной ему манере Петр I обращается к подданным: "понеже всуе законы писать, когда  их не хранить" .

Следует отметить, что при  Петре I впервые стали бороться с  коррупцией системно. Так, не только были усилены уголовно-репрессивные меры, созданы специальные контролирующие органы, но и была предпринята попытка  искоренить эту проблему путем установления стабильного жалованья всем чиновникам и созданием четкой и определенной структуры, численностью и компетенцией органов государственного управления. Правовой статус чиновников государственного аппарата был закреплен в 1722 г. в "Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же, воинские чины выше прочих, хотя бы и старее кто в том классе пожалован был" . Позднее политика Петра была продолжена в законодательных актах правительства Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Так, и при Екатерине II имена взяточников и лихоимцев, наказанных по суду, публиковались для всеобщего сведения, причем этой каре подвергались многие лица из высшей губернской администрации.

В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. По воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ "О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества" считая, что подарки или какие-либо приношения чиновникам не должны иметь место в системе государственного управления.

Стремясь усилить и  упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских  служащих, что нашло отражение  в таких нормативных документах того времени, как Свод законов Российской империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в котором была введена специальная  глава "О мздоимстве и лихоимстве". В этой главе взяточничество квалифицировалось как преступное деяние и подразделялось на "мздоимство" и "лихоимство". Согласно Уложению, в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке . Субъектом данных правонарушений являлось должностное лицо, однако определения самого понятия должностного лица в Уложении также нет. Оно не имело даже определенного термина, и называлось либо должностное лицо, либо виновный, чиновник, лицо, состоящее на службе государственной или общественной, и др. В судебной практике и юридической литературе должностными признавались лица, обозначенные в таком качестве в законодательстве или приравненные к ним "в силу характера отправляемых ими обязанностей".

В Уложении 1845 г. была установлена  ответственность как для взяткополучателей, так и для взяткодателей (ст. ст. 411 - 413). Однако уже в редакции 1866 г. на основании утвержденного императором мнения Государственного совета от 27 декабря 1865 г. постановления о лиходателях в ст. ст. 411 и 412 были исключены. Так, в Уложении закреплялись следующие виды коррупционных правонарушений: неприведение в исполнение именных или объявляемых в установленном порядке высочайших указов и повелений, неприведение в исполнение указов Правительствующего сената, других присутственных мест, необъявление поступавших к чиновникам или рассылаемых для обнародования указов и постановлений, превышение и бездействие власти, присвоение и растрата, подлог, неправосудие, мздоимство и лихоимство. Система наказаний включала как уголовные, так и исправительные виды и колебалась от строгого выговора до ссылки в каторжные работы в зависимости от тяжести совершенного преступления и тяжести наступавших последствий. Также были предусмотрены меры материального возмещения причиненного вреда.

В Уложение о наказаниях уголовных  и исправительных 1845 г. и последующих  его редакциях все возможные  факты злоупотреблений должностными лицами были включены и облагались различного рода наказаниями.

В качестве объекта должностных преступлений в первой половине XIX в. большинство юристов усматривали служебный долг. Однако во второй половине столетия взгляды на объект посягательства существенно изменились и считалось, что объектом должностных преступлений будут те правовые блага, распоряжаться которыми должностное лицо может в силу предоставленной ему законом компетенции.

В конце хотелось бы отметить, что проблема коррупции появилась  наряду со становлением государственности  на Руси: ни системный подход к этой проблеме Петра I, ни расширение количества субъектов коррупционных преступлений в XIX в. не привели к искоренению  лихоимства и мздоимства. И в настоящее время коррупция продолжает оставаться одной из самых насущных проблем развития гражданского общества и становления правового государства в Российской Федерации.

3.2 Предупреждение и пресечение  коррупции в системе государственной  службы в современной России

В нашей стране идет сложный  процесс становления института  государственной службы, и параллельно  с ним разрабатывается законодательство, имеющее антикоррупционную направленность. Следует сразу оговориться, что несмотря на широкое распространение термина «коррупция», его нормативное толкование в отечественном законодательстве отсутствует. Борьба с коррупцией в государственном аппарате осуществлялась преимущественно с помощью уголовно-правовых средств2, а административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции как в государственном аппарате в целом, так и в системе государственной службы явно недооценивались, что вряд ли можно признать удовлетворительным.Необходимость исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России объясняется тем, что коррупция меняет содержание административно—правовых отношений физических и юридических лиц с представителями государства и влечет негативные последствия как для общества, так и в целом для государственного аппарата. Помимо этого коррупция является признаком отделения частной сферы от государственной, атрибутом утраты монополии государственного регулирования всеми сторонами жизни общества. Формально государственные служащие нанимаются для обеспечения государственных функций и интересов, в связи с чем им возбраняется участие в политической деятельности и взимание финансовых средств, получение преимуществ для себя от частных лиц и компаний. Однако на практике в условиях перехода от одной модели экономической и политической системы общества к другой коррупция стала средством выживания для одних государственных служащих и непременным условием решения первоочередных жизненных проблем для других. Достаточно отметить, что за последние годы цены выросли буквально в сотни раз, а денежное содержание государственных служащих только в три—четыре раза. Кадровый корпус государственных служащих в силу этого сориентирован на удовлетворение личных нужд — государственные служащие служат сами себе, а не обществу и государству.Как показывает практика государственного строительства, коррупция разрушает всю систему государственного управления, порождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, способствует падению авторитета государственной власти, престижу государственной службы. Коррупция препятствует поступательному развитию рыночной экономики и способствует разрастанию организованной преступности, особенно в сфере экономики. По оценкам МВД России, организованная преступность контролирует 40% частных предприятий, 60% государственных предприятий, от 50 до 85% банков. Практически ни один сектор экономики не защищен от ее воздействия4. Именно из-за коррупции российская организованная преступность распространила свое влияние на те сектора экономики, которые оказались, как говорится, не по зубам ни «Коза ностре», ни «Якудзе». По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за границу было вывезено 67% нефти. В том же году было выявлено 500 организованных преступных групп, действовавших в сфере внешнеторговых операций. По данным западных экспертов, лишь упущенная выгода от продажи российского сырья к 1994 г. составила 100 млрд долл.5.Таким образом, можно сделать вывод, что именно коррупция в системе государственной службы России стала одним из главных препятствий в деле борьбы с организованной преступностью. Коррумпированность аппарата управления — это системные недостатки организации, обусловливающие злоупотребления служебным положением персонала организации. Сама организация управления повинна в создании атмосферы, при которой возможно использование чиновником недостатков бюрократической машины в качестве средства удовлетворения исключительно личных потребностей6. В связи с этим необходимо сказать, что коррупция является социальным явлением, корни которого произрастают из дефектов организации государственной службы и специфической психологии государственных служащих, что в свою очередь диктует необходимость принятия широкого спектра мер антикоррупционного характера, и прежде всего административно-правовых и организационных.