Конституционный строй

Можно ли с этих позиций назвать многие государства, в том числе и Россию, социальными? С полной ответственностью можно заявить, что нет. Процессы глобализации богатые страны сделали еще богаче, бедные - еще беднее. К последним относятся и страны так называемого переходного периода, в том числе и Россия.

В опубликованном в марте 2004 г. докладе Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) под названием «Россия накануне президентских выборов» особо подчеркнуто, что граждане ставят задачей № 1 для будущего президента России решение вопроса бедности.

Пятая часть населения нашей страны находится сейчас в зоне бедности.

Чувствительность к этому вопросу, говорится в докладе ВЦИОМа, демонстрируют не только те группы населения, которые находятся непосредственно в «зоне бедности», но и немалое число россиян, которые относят себя к средним слоям, но вынуждены, тем не менее, прилагать огромные усилия для сохранения приемлемого уровня жизни.

Задачи преодоления бедности и роста благосостояния граждан россияне ставят выше, чем задачи экономического подъема и увеличения производства.

Без успеха реформ в социальной сфере, включая полномасштабную реформу системы заработной платы, эту задачу решить не удастся.

Следующий вывод социологов касается отношения опрошенных к социальной роли государства. В обществе, говорят ученые, зафиксирована острая потребность в «возвращении» государства, особенно в те сферы, откуда оно в 90-е годы фактически ушло, но где оно жизненно необходимо (культура, наука, образование, общественная мораль, защита старости и детства, личная безопасность граждан, повышение уровня медицинского обслуживания, а также качества и доступности образования, улучшение жилищных условий россиян, создание рынка доступного жилья). Это свидетельство не только того, что внимание государства к социальным проблемам в последние годы ослабло, но и того, что само «социальное бремя» распределяется далеко не равномерно.

Сложившееся неравенство возможностей, с которым российские люди не будут мириться, создает базу для нестабильности.

Такая база для нестабильности характерна для всего постсоветского пространства. И недавние события в Грузии это наглядно показали: когда социальное государство отсутствует, рушится и правовое государство. И совсем необязательно, что смена власти неконституционным путем всегда будет идти по «бархатному» варианту.

Думаю, что можно и нужно принцип «социального государства» обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан.

Мы понимаем, что здесь нет простых, сиюминутных решений. Право должно действовать во многом тогда, когда просчитан социально-экономический эффект, когда прогноз последствий тех или иных изменений будет работать не на увеличение неравенства, а на его заметное (заметное для простых граждан) сокращение.

С точки зрения экономической - как этого достичь? Изымать ресурсы бюджета на поддержку бедных? Но деньги ведь нужны и на армию, и на промышленность, и на образование, и на многое другое. Увеличивать налоги и бюджет, чтобы на всех хватало? Или, как советуют некоторые левые радикалы, отбирать собственность у олигархов? А за счет чего тогда предприниматели будут инвестировать в предприятия и создавать условия для экономического роста и технологического развития страны, которые только и могут обеспечить России достойное место в мире XXI века и, в том числе, решительно победить бедность?

То есть вопрос о праве и социальной справедливости как главных принципах правовой трансформации российского общества и здесь, в сфере экономики, оказывается проблемой, которую придется решать при помощи сложных и далеко не прямолинейных компромиссов и последовательных приближений.

Весомая роль принадлежит здесь и Конституционному Суду, который контролирует точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, что необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом в Постановлении от 24 мая 2001 г. по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями ст. 1 (ч. 1), 2, 18, 54 (ч. 1), 55 (ч. 2) и 56 Конституции, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Данная правовая позиция носит общий характер и подтверждена Конституционным Судом в Постановлении от 29 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», Постановлении от 23 апреля 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним, а также в Определении от 4 декабря 2003 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части 1 статьи 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону.

Угроза четвертая, связанная с проблемами в обеспечении конституционного принципа «правового государства». Эту угрозу можно назвать главной, потому что суть ее в существовании правового государства в условиях нападок на суверенитеты, целостность государств, права человека и размывания социальной справедливости как основы социального государства.

Опасность эта реальна для многих государств, особенно, как я уже отмечал, для тех, которые появились на постсоветском пространстве.

Можно долго сокрушаться по этому поводу, но я хотел бы поразмышлять о том, что реально надо противопоставить этой самой важной комплексной угрозе, обращаясь, естественно, прежде всего к российским проблемам.

Правовое государство - наша безусловная цель, к которой мы за десятилетие действия российской Конституции, несомненно, очень серьезно продвинулись. Но сказать, что мы эту цель уже полностью достигли, ни один ответственный и вменяемый гражданин, увы, не может.

Правовое государство невозможно без правового общества. Здесь, как ни в какой другой сфере нашей жизни, государство таково, каково общество. А российское общество, опять-таки, правовым пока назвать нельзя. И движутся они - и государство, и общество, - к полноценному правовому состоянию слишком медленно.

Результаты, достигнутые в правовой сфере за постсоветскую эпоху, действительно значимы. Но одновременно я вижу, как эти результаты все еще далеки от правового идеала, а также насколько это обстоятельство тормозит реальное развитие России и какие создает разнообразные риски и угрозы.

Поэтому вполне оправданно ставить вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если ее не форсировать, то и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Какое конкретное содержание я вкладываю в понятие «правовая реформа» и какие ее направления считаю приоритетными? Я бы выделил следующие три основные задачи и одновременно направления правовой реформы:

- правовая  трансформация российского общества;

- трансформация  и стабилизация системы права;

- реализация  жесткой и устойчивой системы  правоприменения и обеспечения  доступа граждан к правосудию.

Причем подчеркну, что это именно «триединая», системная задача, которую по всем направлениям следует решать комплексно и одновременно.

Для реализации этой триединой задачи необходимо, на мой взгляд, решить три крупные проблемы.

Первая проблема - качество, современность и последовательность законодательства. У нас, судя по тем обращениям в Конституционный Суд, которые приходится разбирать, еще очень много плохих законов. Причем плохих в разном смысле.

Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять-таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом. Но многие российские законодатели об этих международных конвенциях, видимо, просто не знают. И принимают законы, в которые уже изначально заложены будущие правовые коллизии.

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских «групп интересов». И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства.

Недостаточные квалификация и опыт значительной части российских законодателей - это объективный факт, от которого невозможно отмахнуться. Однако и в парламентах других стран заседают не только профессиональные юристы (хотя профессионалов там обычно все-таки гораздо больше). Как здесь быть?

Во многих странах этот вопрос уже давно решается путем тщательного обсуждения законопроектов в профессиональном сообществе и (публично!) в обществе в целом, затем в дискуссиях (вместе с независимыми юристами) во фракциях и профильных комиссиях парламентов, и лишь после этого на общих парламентских дебатах.

Только так можно свести к минимуму возможность появления «плохих» законов и риск дальнейших правовых коллизий, которые используют всякие недобросовестные лоббисты, коррупционеры и политические авантюристы.

Но, еще раз подчеркну, у истоков законодательного процесса должны быть именно высокие профессионалы. Которые способны как освоить и критически осмыслить весь богатейший российский и международный исторический правовой опыт, так и творчески применить его к развитию специфической российской правовой системы. Именно специфической: я убежден, что унифицированное мировое право - чистой воды миф. И что призывы попросту скопировать в России, например, германскую, американскую или французскую правовую систему - от недомыслия.

Вторая проблема российского права - нестабильность законодательства. Конечно, это одно из неизбежных последствий тех «послереволюционных» форсированных реформ, которые проводятся в России. Но и здесь у нас явный перебор. Например, только что принятые кодексы - Уголовный, Уголовно-процессуальный и т.д. - в скором времени оказываются изменены чуть ли не наполовину. Причем изменены так, что одни «прорехи» исчезли, но появились другие, не менее опасные. Да к тому же все кодексы плохо увязаны между собой, что создает взаимные правовые коллизии.

Говоря о проблеме непрерывных неоправданных изменений законодательства, укажу, что здесь есть и еще одна опасность. Стабильность правовой системы, включая Конституцию как Основной закон, - залог социальной, политической, экономической, в конечном итоге - государственной устойчивости. И, как ни парадоксально это звучит, - залог развития.

Не может быть эффективного индивидуального, корпоративного, государственного планирования и прогнозирования, если неизвестно, как планы и прогнозы соотносятся с завтрашними законами. Не может быть устойчивости и развития, если нет эффективного планирования и прогнозирования. Даже чисто психологически - не может человек, сообщество, общество нормально действовать, если неизвестны завтрашние «условия игры».

Третья проблема - юридические кадры. Их количество в нынешней России крайне недостаточно, а квалификация оставляет желать лучшего. Высококвалифицированные юристы - в острейшем дефиците. Юридическая наука как таковая не обеспечена специалистами того уровня, который позволяет решать грандиозную задачу создания новой правовой системы. И в том числе поэтому российских студентов-юристов нередко учат не просто плохо, но еще и «праву позавчерашнего дня».

Однако главное - в том, что в этих условиях праву вообще невозможно эффективно учить! То, что студенту преподают даже на третьем-четвертом курсе, к моменту окончания вуза уже устаревает или оказывается ошибочным. Причем нередко устаревает в ключевых, базовых показателях. Очевидно, что в такой ситуации не поможет даже становящаяся ныне весьма модной на Западе концепция «опережающего юридического образования».

Проблемы юридического образования в полной мере касаются не только судей и работников правоохранительных органов. Они затрагивают и чиновников, и предпринимателей, и военных - всех без исключения российских граждан. То есть речь должна идти и о профессиональном юридическом образовании, и о массовом юридическом воспитании и «ликбезе». По сути, нам придется создавать широкое современное российское правосознание.

Как его создавать? Поскольку, напомню, мы обсуждаем не задачи, а проблемы, то готовых рецептов ни у кого нет. В самом грубом приближении могу лишь наметить следующую цепочку: от полноценного современного правосознания юридического сообщества через правосознание всех ветвей власти - к массовому правосознанию.