Конституционный статус Президента Республики Беларусь

В ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. закреплялись основные права и обязанности Президента. Среди них важнейшей была запись в п. 1 ст. 100 о праве Президента принимать меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан.

Следует подчеркнуть, что ст. 100, как и в целом, Конституция, не содержала исчерпывающий перечень полномочий Президента. Так, в п. 26 ст. 100 было указано, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами. В отличие от этого в ст. 83 Конституции, где речь шла о компетенции Парламента, закреплялось, что он решает иные вопросы в соответствии с Конституцией. Таким образом, основой деятельности Парламента являлась только Конституция, а Президента - Конституция и законы. Парламент был не вправе, путем принятия закона расширять свою компетенцию.

К сожалению, на практике не совсем верно трактовалось содержание ст. 146 Конституции. В ней закреплялось верховенство Конституции, предусматривалось, что законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон. Недостатком этой формулировки является неясность того, как в случае расхождения закона с Конституцией обеспечивается действие Конституции. Например, возможно ли издание Президентом указа, если соответствующие полномочия в Конституции прямо отнесены к ведению Президента, но в то же время имеется закон, который явно противоречит Конституции. Ожесточенная "правовая война" между Парламентом и Президентом в 1995-1996 гг. проявилась в том, что в принятом 21 февраля 1995 г. Законе "О Президенте Республики Беларусь" было закреплено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь и даже постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять и изменять.

Один только факт, что акты Президента, который являлся Главой государства, не должны противоречить постановлениям Верховного Совета - по существу, решениям правоприменительного распорядительного характера - свидетельствовал о желании Парламента нарушить закрепленный в Конституции баланс властей.

Конституция от 15 марта 1994г. позволяла разграничивать указы Президента:

1) указы, полномочия, на издание которых вытекают из Конституции;

2) указы, базирующиеся на законах. Новая редакция Конституции 1994г. предусматривает два вида указов:

1. указы, издание которых основывается на конституционной норме;
2. указы, полномочия, на издание которых предусмотрены законом.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончательное слово в возможном споре. По мнению автора, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов). Конституционный Суд по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение.

3.3. Администрация Президента Республики Беларусь

В действующей редакции Конституции прямо закреплено, что Президент образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь. Ранее в Основном Законе такое право Президента не закреплялось, что давало повод оппонентам для упреков в адрес Президента в связи с созданием им Администрации Президента Республики Беларусь. Лишь в принятом 21 февраля 1995 г. Законе о Президенте Республики Беларусь впервые на законодательном уровне было закреплено, что для непосредственного обеспечения деятельности Президента создается Администрация Президента (ст. 32). Ее деятельность согласно закону должна осуществляться в соответствии с положением и штатным расписанием, утвержденными Президентом. Однако такие обвинения являлись безосновательными. Глава государства, как и любой иной орган государственной власти, вправе иметь свой исполнительный аппарат, каковым с момента создания и была Администрация Президента Республики Беларусь. Опыт зарубежных стран также свидетельствует о том, что глава государства обычно имеет свой аппарат, включая и те случаи, когда при правительстве действует свой вспомогательный рабочий орган. После избрания первого Президента Республики Беларусь одним из первых был его указ от 5 августа 1994 г., которым он утвердил Положение об Администрации Президента Республики Беларусь. Положением предусматривалось, что Администрация является рабочим органом, созданным для обеспечения деятельности Президента Республики Беларусь, реализации его конституционных полномочий. Именно этим и предопределялись задачи, стоящие перед Администрацией Президента Республики Беларусь, а также ее статус. В последующем Положение об Администрации Президента Республики Беларусь редакционно изменялось. После прошедшего 24 ноября 1996 года референдума Президентом Республики Беларусь 23 января 1997 г. издан указ № 97, которым утверждено новое Положение об Администрации Президента Республики Беларусь, а также ее структура. Следует обратить внимание на то, что Администрация Президента согласно действующей редакции Конституции отнесена к органам государственного управления. В Положении предусмотрено, что Администрация Президента Республики Беларусь (в дальнейшем - Администрация) является органом государственного управления, обеспечивающим деятельность Президента Республики Беларусь в области государственной кадровой политики и идеологии и права, осуществляющим подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента. Администрация является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Республики Беларусь и со своим наименованием.

К главным задачам Администрации отнесено: обеспечение проведения государственной кадровой политики и идеологии; координация деятельности подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики и идеологии и права; обеспечение взаимодействия Президента с органами законодательной, исполнительной и судебной власти; организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь. На Администрацию согласно Положению возлагается: - подготовка планов работы Президента Республики Беларусь и обеспечение их реализации; формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, предприятий, организаций и учреждений, ведение кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь; общее руководство деятельностью государственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров; - согласование в случаях, предусмотренных законодательством, кандидатур при назначении их на должности; - создание и совершенствование системы аттестации руководящих работников государственных органов, их конкурсного отбора и выдвижения, формирования резерва управленческих кадров; - систематический анализ общественно-политической и социально-экономической ситуации в республике; - участие в подготовке предложении по определению концептуальных основ государственной политики и механизма ее реализации; - обеспечение проведения государственной идеологии и информационной политики; - обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с Советом Министров Республики Беларусь, министерствами и другими республиканскими органами государственного управления в решении вопросов социально-экономического развития республики, осуществление контроля за разработкой и реализацией президентских программ; - координация деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов; - внесение предложений по реализации полномочий Президента Республики Беларусь в области контроля за актами Правительства; - подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека, гражданина, а также по вопросам гражданства, наград и помилования, ведение соответствующего государственного учета; - обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти; - организация экспертизы проектов актов законодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь; - координация деятельности государственных средств массовой информации, анализ и прогнозирование социально-политической ситуации в республике; - изучение общественного мнения и организация работы государственных органов по информированию населения о проводимой Президентом Республики Беларусь государственной внутренней и внешней политике и практических мерах по ее реализации; - обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с общественно-политическими институтами, другими общественными объединениями; - регламентация процесса прохождения, учета и внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь входящей корреспонденции, ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и организация использования архивных документов; - обеспечение соблюдения установленного порядка подготовки и внесения Президенту Республики Беларусь проектов решений и других материалов, проверка их обоснованности; - оформление и доведение декретов, указов, распоряжений и других документов Президента Республики Беларусь до государственных органов, предприятий, организаций и учреждений; - контроль за выполнением решений и поручений Президента Республики Беларусь и подготовка соответствующих предложений; - организация приема граждан и рассмотрение их обращений, разработка мероприятий по устранению причин, порождающих обоснованные жалобы населения, контроль за своевременным и правильным решением поставленных в обращениях граждан вопросов, проверка состояния этой работы в министерствах, других республиканских органах государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органах; - осуществление по поручению Президента Республики Беларусь иных полномочий.

Таким образом, права и обязанности Администрации достаточно широкие. При этом следует иметь в виду, что свою деятельность Администрация призвана осуществлять с учетом компетенции других органов государственной власти. Указом Президента от 23 января 1997г. установлен порядок формирования и организации деятельности Администрации14.

Руководителем Администрации Президента Республики Беларусь является Глава Администрации. Он назначается на должность и освобождается от должности указом Президента Республики Беларусь. У Главы Администрации Президента Республики Беларусь имеются заместители, в том числе один первый заместитель. В отсутствие Главы Администрации Президента Республики Беларусь его обязанности выполняет первый заместитель (заместитель). Глава Администрации Президента Республики Беларусь имеет право без специальных на то полномочий выступать в качестве представителя Президента Республики Беларусь в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь, Конституционном Суде Республики Беларусь. Структура и общая численность работников Администрации Президента Республики Беларусь утверждаются Президентом Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента Республики Беларусь.

В настоящее время структура Администрации Президента Республики Беларусь выглядит следующим образом: Глава Администрации Президента Республики Беларусь; Первый заместитель Главы Администрации Президента Республики Беларусь; Два заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь; Помощники Президента Республики Беларусь; Главное управление кадровой политики; Главное идеологическое управление; Главное государственно-правовое управление; Главное организационное управление; Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти; Главное экономическое управление; Управление внешней политики; Управление по работе с обращениями граждан; Канцелярия Президента Республики Беларусь (осуществляет свою деятельность на правах управления); Приемная Президента Республики Беларусь; Пресс-служба Президента Республики Беларусь; Секретариат Главы Администрации Президента Республики Беларусь; Отдел подготовки выступлений; Отдел по вопросам гражданства и помилования.

Распределение обязанностей между Главой Администрации Президента Республики Беларусь и его заместителями, определение функций структурных подразделений Администрации Президента Республики Беларусь осуществляется Главой Администрации.

Согласно Положению заместители Главы Администрации Президента Республики Беларусь назначаются на должность и освобождаются от должности указами Президента Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента Республики Беларусь. Помощники Президента Республики Беларусь, пресс-секретарь Президента Республики Беларусь, главные инспекторы по областям назначаются на должности и освобождаются от должностей распоряжениями Президента Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента Республики Беларусь. Начальники главных управлений Администрации Президента Республики Беларусь назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжениями Главы Администрации Президента Республики Беларусь по представлениям заместителей Главы Администрации. Иные работники Администрации Президента Республики Беларусь назначаются на должности и освобождаются от должностей Главой Администрации Президента Республики Беларусь по представлениям руководителей структурных подразделений, согласованным с заместителями Главы Администрации. Статус, условия оплаты труда, государственного страхования, материально-технического, медицинского, санаторно-курортного, социально-бытового, пенсионного и иного обеспечения работников Администрации Президента Республики Беларусь определяются в порядке, установленном законодательством. Работой структурных подразделений Администрации Президента Республики Беларусь руководит Глава Администрации Президента Республики Беларусь и его заместители.

Что же касается финансового, материально-технического и социально-бытового обеспечения деятельности Администрации Президента Республики Беларусь, то оно осуществляется Управлением делами Президента Республики Беларусь. Положением об Администрации определен статус Главы Администрации, предусмотрена возможность создания Коллегии Администрации и ее компетенция. Глава Администрации Президента Республики Беларусь осуществляет общее руководство деятельностью Администрации. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Администрацию Президента Республики Беларусь задач и функций. Кроме того, Глава Администрации Президента Республики Беларусь: - обобщает предложения, делает заключения и в установленном порядке вносит Президенту Республики Беларусь материалы о назначении (согласовании назначения) на должности и освобождении от должностей лиц, назначаемых Президентом Республики Беларусь или по согласованию с ним; - в установленном порядке назначает (согласовывает назначение) на должности и освобождает от должностей руководителей (их заместителей) государственных органов, учреждений, организаций, образованных при Администрации Президента Республики Беларусь; - организует повышение квалификации работников Администрации Президента Республики Беларусь; - во исполнение решений Президента Республики Беларусь дает государственным органам, учреждениям и организациям, подотчетным Президенту Республики Беларусь, обязательные для выполнения указания и поручения по вопросам, входящим в компетенцию Администрации Президента Республики Беларусь; - издает распоряжения по вопросам организации и деятельности Администрации Президента Республики Беларусь; - запрашивает и получает от Совета Министров Республики Беларусь, иных государственных органов информацию о выполнении декретов, указов, распоряжений и поручений Президента Республики Беларусь; - обеспечивает подготовку предложений Президенту Республики Беларусь по основополагающим вопросам внутренней и внешней политики; - является по должности членом Совета Министров Республики Беларусь и его Президиума; - в пределах утвержденных Президентом Республики Беларусь структуры и численности работников Администрации Президента Республики Беларусь утверждает штатное расписание Администрации Президента Республики Беларусь, принимает решения о необходимых изменениях и кадровых назначениях в структурных подразделениях Администрации Президента Республики Беларусь; - направляет соответствующим органам и организациям на согласование внесенные Президенту Республики Беларусь проекты декретов, указов и распоряжений, если они не были согласованы в установленном порядке, возвращает при необходимости проекты решений на доработку; - организует проведение комплексной экспертизы поступающих проектов декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь и докладывает о них в установленном порядке Президенту Республики Беларусь; - создает временные творческие коллективы и привлекает руководителей и специалистов республиканских органов государственного управления, а также местных органов управления и самоуправления для подготовки проектов законодательных актов, декретов, указов, распоряжений и других документов Президента Республики Беларусь, а также изучения отдельных вопросов и выработки соответствующих предложений; - в пределах утвержденной сметы расходов решает вопросы премирования, установления надбавок к должностным окладам, выдачи других денежных выплат работникам Администрации Президента Республики Беларусь в соответствии с действующим законодательством о труде; принимает решения о финансировании деятельности создаваемых в Администрации Президента Республики Беларусь временных творческих коллективов для подготовки проектов отдельных нормативно-правовых актов, а также о финансировании расходов по направлению работников Администрации Президента Республики Беларусь для участия в работе международных тематических конференций и семинаров, проводимых в республике; - заключает контракты с работниками Администрации Президента Республики Беларусь, относящимися к служащим государственного аппарата; - налагает в установленном порядке на работников Администрации Президента Республики Беларусь дисциплинарные взыскания; - утверждает смету расходов Администрации Президента Республики Беларусь в пределах средств на ее содержание, которые предусматриваются отдельной строкой в сводной смете расходов Управления делами Президента Республики Беларусь, и распоряжается указанными средствами в пределах этой сметы; - по согласованию с Президентом Республики Беларусь создает целевые финансовые фонды за счет установленных источников; - осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством. В состав коллегии Администрации входят Глава Администрации (председатель коллегии), его заместители, а также другие работники Администрации. Численный и персональный состав коллегии Администрации утверждается Президентом. Заседания коллегии проводятся по мере необходимости под председательством Главы Администрации Президента Республики Беларусь, а в его отсутствие - под председательством его первого заместителя (заместителя). Они считаются правомочными, если на них присутствует не менее 2/3 от общей численности членов коллегии. На заседаниях коллегии рассматриваются вопросы деятельности государственных органов, предприятий, организаций, учреждений по выполнению решений Президента Республики Беларусь, а также иные вопросы, входящие в компетенцию Администрации Президента Республики Беларусь. По обсуждаемым вопросам коллегия большинством голосов от общей численности членов коллегии принимает решения, которые подписываются Главой Администрации Президента Республики Беларусь и издаются от имени Администрации Президента Республики Беларусь. В законодательстве закрепляются права и обязанности работников Администрации. Так, руководители структурных подразделений осуществляют руководство их деятельностью и несут персональную ответственность за выполнение возложенных задач. В этих целях они, в частности, имеют право запрашивать необходимые документы от Аппарата Совета Министров, министерств, других органов государственного управления, привлекать их специалистов для подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению Президентом, участвовать в заседаниях и совещаниях некоторых государственных органов и выступать на них. Вправе знакомиться в пределах своей компетенции с материалами в Аппарате Совета Министров Республики Беларусь, министерствах и других республиканских органах государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органах. Ответственные работники структурных подразделений Администрации выполняют возложенные на них обязанности в соответствии с задачами и функциями структурного подразделения и должностными инструкциями. Они имеют право принимать участие в работе коллегий министерств, других республиканских органов государственного управления, в заседаниях местных исполнительных и распорядительных органов, в проводимых министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами совещаниях при обсуждении вопросов, входящих в круг их должностных обязанностей; знакомиться по вопросам, входящим в круг их должностных обязанностей, с материалами в Аппарате Совета Министров Республики Беларусь, министерствах, других республиканских органах государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органах, учреждениях и организациях, а также получать в установленном порядке от них материалы, необходимые для подготовки вопросов, рассматриваемых в Администрации Президента Республики Беларусь.