Конституционный статус Президента Республики Беларусь

Забастовка или решение о ее проведении могут быть признаны незаконными по решению областного (Минского городского) суда в случаях, если забастовка проводится (проводилась) либо решение о ее проведении было принято с нарушением требований Трудового кодекса Республики Беларусь.

24. Подписание законов. Одним из важных аспектов взаимодействия властей является принятие законов и их подписание. Подписание законов, как и право законодательной инициативы, представляет собой мощное средство воздействия одной власти на другую. За этим кроются не только чисто формальные аспекты взаимоотношения властей, но и потенциальные возможности для усиления своего положения. Стремясь обеспечить в реальности действие принципа разделения властей, который во многом сводится не только к разграничению компетенции, но и проблеме взаимного сдерживания, взаимовлияния законодательной и исполнительной власти, в Конституции закреплено правило о том, что все законы подписываются Президентом. При этом он имеет право возвращать закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей, т.е. Президент обладает правом вето на принятый закон. Закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики, либо принятый Палатой представителей в порядке, предусмотренном ст. 100 Конституции, представляется в 10-дневный срок Президенту на подпись. Если Президент не возвращает какой-либо закон на протяжении двух недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным. Закон не считается подписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Таким образом, в новой редакции Конституции предусмотрены последствия, когда Президенту представляется на подпись закон в последние дни сессии и по окончании предусмотренного срока для решения вопроса о подписании закона Президент не может вернуть его в Парламент, так как наступил перерыв между сессиями. В США подобная практика получила название "карманное вето", которое не может быть преодолено конгрессом в силу отсутствия какой-либо процедуры на этот счет. Несколько иной подход предусмотрен в Регламенте Палаты представителей. При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее 30 дней. Совет Палаты представителей направляет текст закона, возвращенного Президентом с возражениями, в головную комиссию для заключения по нему и устанавливает срок для внесения законопроекта для рассмотрения Палатой представителей. Головная комиссия организует работу по законопроекту в порядке, предусмотренном Регламентом для всех законопроектов. Возражения Президента Республики Беларусь рассматриваются в комиссии, являющейся головной по законопроекту, которая готовит заключение по возражениям и вносит его в Совет Палаты представителей. В заключение комиссии должно быть одно из предложений: согласиться с возражениями Президента Республики Беларусь и направить возвращенный им закон на доработку; внести возвращенный закон на рассмотрение Палаты представителей для преодоления возражений Президента Республики Беларусь. Совет Палаты представителей рассматривает заключение комиссии и принимает решение о доработке закона и определяет головную комиссию или принимает решение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о повторном рассмотрении закона Палатой представителей. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке. После доработки возвращенного Президентом Республики Беларусь закона комиссия вносит в Совет Палаты представителей предложение о включении в повестку дня сессии Палаты представителей вопроса о рассмотрении законопроекта во втором чтении. При рассмотрении законопроекта в Палате представителей на голосование ставятся лишь те положения, в которые в процессе доработки были внесены изменения. Затем проводится голосование по законопроекту в целом. Если закон рассматривается Палатой представителей для преодоления возражений Президента, голосование проводится по закону в целом. В этом случае изменение и дополнение закона не допускается. Если закон будет принят Палатой представителей большинством не менее 2/3 голосов от полного состава, он вместе с возражениями Президента в 5-дневный срок направляется в Совет Республики, который также должен рассмотреть его повторно не позднее 20 дней. Возвращенный Президентом Республики Беларусь закон может быть рассмотрен в первоочередном порядке. Вместе с текстом закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь с его возражениями и повторно рассмотренного Палатой представителей, на имя Председателя Совета Республики направляются также постановление Палаты представителей о повторном рассмотрении закона, возражения Президента Республики Беларусь, стенографический отчет (стенограмма) заседания Палаты представителей на возражения Президента Республики Беларусь. Постоянная комиссия Совета Республики, которая ранее давала заключение по закону, возвращенному Президентом Республики Беларусь, рассматривает замечания Президента и текст закона, принятого Палатой представителей при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции и дает по нему заключение. Повторное заключение готовится постоянной комиссией в порядке, установленном Регламентом Совета Республики. При получении заключения постоянной комиссии Председатель Совета Республики вносит предложение о включении в повестку дня заседания Совета Республики вопроса о повторном рассмотрении закона. При повторном рассмотрении закона, возвращенного Президентом Республики Беларусь и принятого Палатой представителей в ранее принятой редакции, Совет Республики вправе: не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции; открыть обсуждение по закону. По окончании обсуждения председательствующий на заседании Совета Республики обязан поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой Палатой представителей редакции. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Совета Республики. Закон после преодоления Палатой представителей и Советом Республики возражений Президента подписывается Президентом в пятидневный срок. Закон вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот срок. В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.

25. Право отмены актов Правительства. Закрепленное в п. 25 ст. 84 Конституции правомочие означает право Президента отменить любой акт подотчетного ему центрального органа государственного управления - Правительства. При этом Президент может руководствоваться не только тем, что соответствующий акт противоречит законодательству. Президент может отменить акт Правительства и по мотивам нецелесообразности его принятия. Этим данное правомочие отличается от права соответствующих исполнительных и распорядительных органов отменять противоречащие законодательству акты нижестоящих органов (ст. 122 Конституции).

26. Контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления. В соответствии с п. 26 ст. 84 Конституции Президент непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления; имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов и отменять решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству. Из анализа Конституции следует, что контроль за деятельностью местных органов управления и самоуправления призваны осуществлять в первую очередь такие контрольно-надзорные органы, как Комитет государственного контроля, Прокуратура Республики Беларусь и их органы на местах. Президент не обладает правом отмены решений местных Советов, однако в случае несоответствия этих решений законодательству он может приостановить их действие. В законодательстве пока отсутствует механизм, определяющий дальнейшие действия Президента. Необходимо определить срок, в течение которого Президент должен обратиться со дня обнаружения данного факта в вышестоящий Совет депутатов (Совет, принявший незаконное решение) с предложением его отменить.

27. Формирование Совета Безопасности. Впервые Совет безопасности был создан Указом Президента Республики Беларусь от 5 августа 1994 г. № 24. Однако если ранее в Конституции было указано, что Президент лишь возглавляет Совет Безопасности, что дало основание для споров о порядке определения его состава, то в соответствии с новой редакцией Конституции 1994 г. Президент не только возглавляет Совет Безопасности, но и формирует его. В Конституции непосредственно предусмотрено, что Глава государства назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Совета Безопасности.

28. Руководство Вооруженными Силами Республики Беларусь. В президентских республиках глава государства обычно является Главнокомандующим Вооруженными Силами. Он же назначает на должности и освобождает от должности высшее командование Вооруженных Сил. Поэтому вполне уместным выглядит также закрепление в Конституции Республики Беларусь указанных выше правомочий (п. 28 ст. 84). Вооруженные силы Республики Беларусь предназначены для защиты Республики Беларусь, охраны ее Государственной границы, суверенитета и территориальной целостности. Согласно законодательству ответственность за боевую и мобилизационную готовность, подготовку Вооруженных Сил к выполнению задач в военное время, материально-техническое обеспечение, развитие организационной структуры, вооружения и военной техники, оперативную и боевую подготовку, воинскую дисциплину, обеспечение защиты секретной информации и противодействие иностранным разведкам, соблюдение законодательства несет Министерство обороны Республики Беларусь. Президент, являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, ответствен перед народом за обеспечение надежной защиты государства, выполнение международных соглашений по обороне, осуществление военной политики и военной доктрины Республики Беларусь. Он назначает высший командный состав Вооруженных Сил Республики Беларусь.

29. Введение на территории государства военного положения, объявление полной или частичной мобилизации. В случае военной угрозы или нападения Президент вводит на территории Республики Беларусь военное положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в 3-дневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики. Военное положение на территории республики либо в отдельных ее районах вводится с объявлением состояния войны или угрозы нападения (агрессии) на Республику Беларусь. С введением военного положения расширяются полномочия военного командования: по решению Парламента на него могут возлагаться функции органов государственной власти в области обороны. Во время военного положения ограничиваются права предприятий, учреждений, организаций и граждан, расширяются полномочия правоохранительных органов. С устранением угрозы военного нападения (агрессии) либо прекращением состояния войны военное положение отменяется. Режим военного положения определяется Парламентом Республики Беларусь. Полная (общая) или частичная мобилизация проводится для осуществления плановых мероприятий по мобилизованному развертыванию Вооруженных Сил Республики Беларусь и перевода отраслей народного хозяйства (полная или общая мобилизация) или какой-нибудь их части (частичная мобилизация) с мирного на военное положение. Согласно ст. 18 Закона "Об обороне" порядок проведения мобилизации определяется законодательством Республики Беларусь. Президент имеет право отдать распоряжение о начале военных действий без объявления войны в случае: умышленного вторжения в воздушное пространство Республики Беларусь; внезапного вторжения иностранных вооруженных сил на территорию Республики Беларусь; неожиданного воздушного нападения на Республику Беларусь. В случае начала военных действий без объявления войны Президент обязан в течение 3 часов сообщить об этом Парламенту. В Конституции не оговаривается, в течение, какого срока Совет Республики должен рассматривать принятое Президентом решение о введении военного положения либо проведение полной или частичной мобилизации. Эти вопросы решены в Регламенте Совета Республики. Процедура рассмотрения в Совете Республики решений Президента о введении военного положения, проведении полной или частичной мобилизации аналогична рассмотрению вопроса о введении Президентом чрезвычайного положения. Президент может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами.

3.2. Полномочия Президента Республики Беларусь в

нормотворческой сфере

Президент как реальный Глава государства обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере. Новая редакция Конституции не содержит указания на то, что Глава государства одновременно является и главой исполнительной власти, как это было в ранее действовавшей Конституции 1994 года. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом кроется и его потенциал как субъекта нормотворчества. Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента - декреты, указы, распоряжения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера. Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты. Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на: издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу. В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в 3-дневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости. Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994г. являлся высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона. По мнению автора, необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента - декрета, указа, распоряжения.

Предоставление полномочия издания декретов в принципе вполне объяснимо. Оно позволяет действовать оперативно, когда Парламент по каким-то причинам не может столь же быстро реагировать на ситуацию.

У нас пока еще не было принято законов, где бы прямо делегировались те или иные права Президенту по изданию декретов. Было бы полезно практиковать издание декретов после запроса мнения Правительства, высших органов судебной власти.

Было бы полезно, чтобы необходимость в издании временных декретов обосновывалась Правительством, другими органами государственной власти, чтобы для этого были представлены веские аргументы. В этом случае именно на эти органы возлагалась бы вина за возможные отрицательные последствия принятия таких актов. Нельзя забывать и о том, что передача Парламентом части своих полномочий Президенту является ограничением прав Национального собрания. Часто это может быть обусловлено и нежеланием Президента, чтобы Парламент занимался законодательной деятельностью в той или иной сфере. В то же время довод об оперативности принятия Президентом декретов может быть решающим.

Отличием Конституции Республики Беларусь от конституций других стран является то, что в ней предусмотрен своеобразный подход к оформлению и сохранению действия принятых Президентом временных декретов, которые на основании ст. 101 Конституции могут издаваться Президентом, как по его собственной инициативе, так и по предложению Правительства. В последнем случае декреты должны скрепляться подписью Премьер-министра. Таким образом, при этом действует принцип контрассигнирования со стороны Главы правительства. В остальных случаях Конституция и законодательство не предусматривают совместных полномочий Президента и других органов, как это имеет место в деле с контрассигнированием временных декретов. Необходимо уяснить цель подписания Премьер-министром временных декретов, предложенных Президенту. Видимо, это сделано для того, чтобы подчеркнуть ответственность Правительства. В то же время здесь нельзя говорить о совместных полномочиях, так как Президент может и самостоятельно издать временный декрет13.

Если декреты носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. Если декреты, по мнению автора, всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. Выяснение характера указа (является он нормативным или нет) имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Так, согласно ст. 116 Конституции Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов. Это, можно сказать, общее положение, предопределяющее статус Конституционного Суда. В то же время в данной статье среди перечня актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом, названы указы Президента, причем не делается оговорки о том, какие это указы - нормативные или ненормативные. В свою очередь, постановления палат Парламента - акты по вопросам распорядительного характера - не могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Существуют различные точки зрения относительно места указов в иерархии нормативных актов Республики Беларусь. Некоторые специалисты рассматривают их в качестве подзаконных актов, тем самым, определяя их место вслед за законами. В принципе с этим можно было бы согласиться, если бы в Конституции прямо было записано, что указы должны соответствовать Конституции и законам. Однако этого нет. Кроме того, у Президента есть самостоятельные полномочия, непосредственно определенные в Конституции. В принципе можно утверждать, что указы идут вслед за законами, хотя в некоторых случаях они могут базироваться не на законах, а на Конституции.