Конституционный контроль

 Надо отметить, что после  принятия Конституции 1936 года на  практике конституционный контроль  применялся редко, в основном  в виде предварительного контроля.

 В 1977 году была принята новая  Конституция СССР. Она не внесла каких-либо значимых изменений в систему органов конституционного контроля. Она еще более усилила монополию союзного законодательства – его компетенция стала практически не ограниченной, закрепила за Президиумом Верховного Совета полномочия по осуществлению конституционного контроля, отведя главную роль здесь Верховному Совету СССР. Он имел и законодательные и контрольные функции, то есть сам принимал акты и сам устанавливал их соответствие Конституции. Таким образом, он мог проверить акт любого органа. При данном положении вещей контроль не мог быть полноценным. Не было четко урегулированной процедуры конституционного контроля, поэтому его значимость и престиж оказались на низком уровне.

 Из выше изложенного можно  сделать вывод, что после принятия  Конституции 1977 года реальный конституционный контроль в нашей стране отсутствовал. Конституция лишь выполняла роль символа, (также как герб и флаг). Она выражала интересы КПСС и поэтому не нуждалась в защите. Вся власть, в том числе и судебная, была сосредоточена в руках ЦК КПСС. Конституционный контроль был такой же фикцией, как и сама Конституция, нормы которой не соблюдались, искажались, а зачастую грубо нарушались.

 Начало следующего этапа  развития института конституционного  контроля приходится на 1985 год и связан с началом перестройки, когда СССР вступил на новый этап развития. Перед обществом была поставлена задача создания демократического правового государства, в котором бы соблюдалась законность, правопорядок, гарантировались права и свободы граждан. Начались реформы во всех сферах жизни общества. Осуществить их можно было, притворив в жизнь принцип разделения властей и создав эффективную систему конституционного контроля. Решение поставленных задач проходило в сложных условиях. Экономическая, политическая, национальная сферы жизни общества находились в глубоком кризисе, что в последствии привело к развалу СССР. Социализм в том виде, в каком он существовал в СССР, уже невозможно было реанимировать. Шла острейшая политическая борьба. Все это оказало существенное влияние на дальнейшее развитие института конституционного контроля. Требовались радикальные реформы в этой области.

1 декабря 1988 года был принят  Закон СССР «Об изменениях  и дополнениях Конституции (Основного  закона) СССР».12По этому закону была образована четырехзвенная система в которую входили Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, его Президиум и Председатель. Главная роль в сфере конституционного контроля отводилась Съезду, который мог принимать, изменять Конституцию, отменять акты Верховного Совета СССР.

 Данный закон предусматривал  новый специализированный орган  охраны Конституции – Комитет  конституционного надзора СССР, который наделялся бы надзорно  – консультативными функциями  и не имел права отменять  акты не соответствующие Конституции. Комитет не был избран на первом Съезде народных депутатов СССР, как предполагалось.

 На втором Съезде народных  депутатов СССР в 1989 году был  принят Закон СССР «Об изменении  и дополнении статьи 125 Конституции  СССР» и Закон СССР от 23 декабря 1989 г. «О конституционном надзоре в СССР».13 Второй Съезд избрал Председателя и заместителя Председателя Комитета конституционного надзора. Остальные члены были избраны в апреле 1990 г. постановлением Верховного Совета СССР « Об избрании членов Комитета конституционного надзора СССР».14 Принятые на втором Съезде законы наделили Комитет конституционного надзора наряду с надзорными и контрольными функциями.

 В статье 1 о Закона СССР  о Конституционном надзоре говорилось, что он учреждается «в целях  обеспечения актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, Конституциям союзных и автономных республик, охраны конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества».

 Комитет конституционного надзора избирался Съездом народных депутатов большинством голосов сроком на 10 лет. (Ст.6 ч. 1). 27 человек его численного состава являлись специалистами в области политики и права.(ст.5 ). После избрания они приносили присягу. ( ст.7) Каждые пять лет половина его состава должна была обновляться. (ст.6 ч.4). В данный Комитет входили по одному представителю от каждой союзной республики и 4 представителя от автономных образованию. Важной гарантией независимости членов Комитета было то, что они подчинялись только Конституции СССР. (ст.3 ч.2).Их нельзя было привлекать к уголовной и административной ответственности без согласия Комитета. (ст.27). Четко был урегулирован вопрос о приостановлении и прекращении полномочий членов Комитета.(ст.8). Но Закон о Комитете конституционного контроля имел некоторые упущения. Например, не оговаривались возрастные рамки членов Комитета, обязательность юридического образования, стажа работы по юридической специальности. В Законе не было конкретно сказано о невозможности членов Комитета параллельно занимать руководящие должности в государственных органах, принадлежать каким-либо партиям и общественным организациям. Статья 25 оговаривала, что «лицо, избранное в ККН СССР не может быть одновременно народным депутатом, входить в состав органов, акты которых поднадзорны Комитету». Все это делало Комитет конституционного надзора проводником политики руководства страны.

 Полномочия Комитета конституционного  надзора можно подразделить на  следующие группы: во-первых, это  полномочия по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции СССР проектов Законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, конституций союзных республик; полномочия по осуществлению надзора за соответствием Конституции СССР и Законов СССР, принятых Съездом народных депутатов СССР, Законов СССР и иных актов, принятых Верховным Советом СССР, а также надзор за соответствием Указов Президента СССР Конституции и Законам СССР и т.д. Во-вторых, Комитет рассматривал разногласия между Союзом и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и их территориальными единицами. Эти полномочия подробно рассмотрены в статье 10 Закона о Комитете Конституционного надзора. В-третьих, Комитет имел право законодательной инициативы. (ст.23). И в-четвертых, Комитет имел некоторые права при отрешении Президента СССР от должности в случае нарушения им Конституции СССР и Законов СССР. По рассмотренным вопросам Комитет выносил заключения. (ст.18). Эти заключения в зависимости от того по поводу, каких актов они выносились, могли приостанавливать либо не приостанавливать данный акт или отдельные его положения до устранения его несоответствия. (ст.21). Эти заключения носили надзорный характер. Контрольный характер носили те заключения, после вынесения, которых правовой акт или отдельные положения утрачивали силу.15

 В марте 1990 года состоялся  Съезд народных депутатов СССР, который принял Закон СССР  «Об учреждении поста Президента  СССР и внесении изменений  и дополнений в Конституцию  СССР».16 Президент наделялся рядом полномочий в сфере правовой защиты Конституции. Он мог не подписывать Закон СССР и возвращать его обратно в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования. Тем самым вводился институт отлагательного вето. Преодолеть вето можно было 2/3 голосов от каждой из палат Верховного Совета. Президент также обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров. Данная функция имела надзорный характер. На 4-ом Съезде народных депутатов СССР в декабре 1990 года был принят Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления».17 По данному закону Президент имел функции конституционного контроля. Теперь в систему органов конституционного контроля входили; Съезд народных депутатов СССР, ВС СССР, Президент СССР, ККН СССР.

 Учитывая все изменения в  данной сфере надо признать, что  оставалась нерешенной проблема  разграничения компетенции между  Союзом и субъектами федерации, без чего система конституционного контроля была бы несовершенной.

Глава 2. Образование Конституционного Суда Российской Федерации.

§ 1. Деятельность Конституционного Суда в период с 1991 по 1993 год.

 На уровне Союза предполагалось  и дальше совершенствовать институт  конституционного контроля. Намечалось принять Договор о союзе суверенных государств, над которым шла работа вплоть до 23 июля 1993 года. Данный Договор предусматривал создание новой системы высших органов государственной власти на основе принципа разделения властей и, что очень важно, в качестве органа правовой охраны Конституции, предусматривалось создание Конституционного суда СССР, который наделялся бы широкими полномочиями и санкциями. Но в августе 1991 года произошел переворот, который в последствие привел к развалу СССР. Естественно ни о каких новых органах конституционного контроля на союзном уровне не могло быть и речи.

 На месте Союза ССР было  образовано СНГ. Начался «парад  суверенитетов» и назрела необходимость  в защите Конституции. Россия  стала развиваться как независимое государство, которое самостоятельно продолжило проведение реформ, в том числе в области конституционного контроля. Это было закономерным процессом, который проходил в условиях острейшей политической борьбы на фоне глубокого кризиса. Шульженко Ю.Л. отмечает, что наиболее острой была проблема разрешения возникших противоречий между законодательной и исполнительной властями, напрямую связанная с процессом формирования института конституционного контроля.18

 Однозначно было ясно, что  необходимо создать орган конституционного контроля (конституционный суд). По этому поводу 15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР были включены положения о создании Конституционного суда. 12 июля 1991 года был принят первый Закон РСФСР «О Конституционном суде РСФСР»19, а 30 октября 1991 года пятый Съезд народных депутатов РСФСР избрал первых 13 членов Конституционного Суда.

 Данный Закон определял Конституционный  суд как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного  контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства (ст.1 ч.1.). Это был специализированный орган судебного конституционного контроля. Он был создан в целях охраны суверенитетов народов РСФСР, защиты конституционного строя РСФСР, основных прав и свобод человека, признанных Конституцией РСФСР, поддержание верховенства и непосредственного действия Конституции РСФСР на всей территории Российской Федерации (ст.2 ч.1).. Закон определил численный состав Конституционного Суда в количестве 15 судей, которые избирались Съездом народных депутатов РСФСР путем тайного голосования, большинством голосов.

 Конституционный Суд по закону 1991 года был создан как орган  со всеми необходимыми полномочиями  для защиты Конституции. Шульженко  определяет его как самостоятельный  непарламентский орган, главной задачей которого стал контроль, что особенно ярко проявлялось в санкциях, применяемых Конституционным Судом.20

 Конституционные основы деятельности  Суда постепенно расширялись. Были  приняты следующие Законы РФ: от 21.04.1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».21 Он расширил компетенцию Конституционного Суда за счет полномочий разрешать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, споры о компетенции между государственными органами. Закон РФ от 9.12.1992 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РФ – России», по которому Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда мог отменять не только указы Президента, но и его распоряжения.22

 Этот Конституционный Суд  просуществовал до 7 октября 1993 года  и принял ряд важных решений. Всего им было принято 30 актов, 24 из которых стали результатами  рассмотрения конкретных дел. Он  провел значительную работу в  сфере конституционного контроля, особенно скрупулезно проверяя конституционность правоприменительной практики. В сложившейся политической ситуации (противостояние законодательной и исполнительной властей) Конституционный Суд был вовлечен в политическую борьбу. С позиций права он постепенно перешёл в политическую сферу, все, более превращаясь «из органа правосудия в орган политики».

 В конечном итоге это привело  к тому, что 7 октября 1993 года был  принят Указ Президента РФ  №1612 «О Конституционном Суде  РФ», который практически приостановил  активную деятельность суда.23 А указом от 24.12.1993 года Закон «О Конституционном Суде» 1991 года был признан недействующим.24 Действовавшая тогда Конституция РСФСР не предусматривала права Президента на приостановление деятельности Конституционного Суда. Статья 121 п.6 напротив говорила, что «полномочия Президента РФ не могут быть использованы для … роспуска, либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти».25 Деятельность Конституционного Суда была прервана.

 § 2. Конституционный Суд по Закону от 21 июля 1994 года.

 Принятая в декабре 1993 года  новая Конституция РФ внесла  изменения в систему организации  и деятельности конституционного  контроля. Началась разработка нового  закона о Конституционном Суде, который был подписан Президентом 21 июля 1994 года.26 Это был первый в истории России федеральный конституционный Закон, в котором был учтен опыт работы прежнего Конституционного Суда и устранены многие недостатки прежнего закона.