Конституционный контроль

В в е д е н и е

 Одним из элементов государства, претендующего на то, чтобы именоваться правовым, стремящегося к созданию прочного общественно-политического строя, системы законности и защиты интересов граждан должен быть конституционный контроль.

 Конституционный контроль как специальный вид государственной деятельности призван обеспечивать правильность применения Конституции и обусловленных ею законов, охранять политические, экономические, социальные и моральные ценности общества, основываясь на Конституции.

 Государство создает для  этих целей специальные органы  – органы конституционного контроля. В нашей стране это Конституционный  Суд Российской Федерации.

 Создание Конституционного  Суда России и появление конституционного  судопроизводства, как формы конституционного контроля – одно из важных достижений судебно-правовой реформы в России. Именно это обстоятельство дало толчок к формированию независимой судебной власти, занимающей самостоятельное место в системе ветвей государственной власти РФ. Но какой длительный путь становления и развития должен был пройти институт конституционного контроля, чтобы на сегодняшний день в нашем государстве существовал такой орган, как Конституционный Суд?

 Впервые в истории России, богатой «традициями» беззакония  и несправедливости, создан орган, призванный защищать права человека от произвола власти. Надо учесть, что это самый совершенный современный институт со всеми его плюсами и минусами, который осуществляет не просто правосудие, а конституционное правосудие. Его наличие – одно из условий формирования правового государства, где господствует Закон, равный для всех граждан.

 Отмечу, что рассмотрение данной  темы вызывает определенные сложности. Это связано, прежде всего, с тем, что пока еще не велик опыт  работы Конституционного Суда, который складывается к тому же в неблагоприятных условиях противостояния властей. Главной же проблемой здесь является недостаточная наработка отечественной правовой наукой теоретической базы для развития конституционного правосудия. В связи с эти хочется отметить монографию Шульженко Ю.Л. – «Конституционный контроль в России», где наиболее подробно освещена выбранная мной тема. Особого внимания заслуживают статьи судей Конституционного Суда, которые с практической стороны оценивают эффективность конституционного судопроизводства. Частично данный вопрос нашел своё отражение в периодических правовых изданиях.

 Судьба конституционного судопроизводства  складывалась в нашей стране  не просто, и её нельзя рассматривать  в отрыве от истории развития  института конституционного контроля.

Глава 1. История формирования конституционного судопроизводства в

 России.

 Институт конституционного  контроля прошел в нашей стране  длительный путь развития. До  февраля 1917 года формой правления  в России была абсолютная монархия. Она сформировалась в первой четверти 18-го века при Петре 1-ом. Абсолютная монархия и Конституция – два мало совместимых понятия. Поэтому нельзя было говорить ни о каком реальном конституционном контроле. Возникновение этого института связано с принятием в 1918 году Конституции РСФСР и конституций других советских республик. Но даже в самодержавной России «предлагались конституционные проекты и практические решения, связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, с законотворчеством, надзором и контролем в правовой сфере. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно - правовых институтов в России».1

 Здесь нужно упомянуть о  конституционных проектах М.М. Сперанского, которые он подготовил по поручению Александра 1-го; о «Государственной уставной грамоте Российской империи» 1881 года; о работах графа П.П. Шувалова, министра внутренних дел Н.П. Игнатьева. Все эти документы пытались в какой-то мере ограничить самодержавие, и носили характер «монархического или правительственного конституционализма», хотели создать нечто подобное конституции для абсолютной монархии. Передовыми идеями в них были: установление представительного правления, соблюдения законности, закрепление политических прав граждан. К сожалению, все это не было реализовано. К примеру, в 1810 году по инициативе М.М. Сперанского был создан Государственный совет, который по первоначальному замыслу должен был осуществлять «общее соединение всех государственных сил»2. Сначала он был наделен широкими полномочиями, но потом его значимость стала падать. И его функции в законодательной сфере были урезаны до такой степени, что он превратился в совещательный орган при императоре. Естественно, никакого контроля осуществлять он не мог.

 В начале 20-го века в России  происходят крупные изменения. Они  связаны, прежде всего, с историческими  событиями. Прежде всего, это изменения  государственно-правовой области. 17 октября 1905 года царь принял Манифест  «Об усовершенствовании государственного порядка», а 20 Февраля 1906 года Закон о Государственной думе – «Учреждение Государственной думы», 23 апреля 1906 года царь утвердил Основные законы Российской империи. Данные законодательные акты утверждали верховенство самодержавной власти, в том числе, царю принадлежала высшая судебная власть. Государственная дума, как представительный орган, была фактически бесправной. Она избиралась на 5 лет, но царь мог досрочно распустить её. Государственный совет стал верхней законодательной палатой по отношении к Государственной думе. Законодательную власть Государственная дума могла осуществлять только «в единении» с царем и Государственным советом. Любой её законопроект мог быть отклонен. Из этого видно, что фактическая законодательная власть была в руках императора и никакой надзор и контроль со стороны Государственного совета и Государственной думы был ему не нужен. Судьба Государственных дум нам известна.3

 Но, несмотря на всё это  создание Государственной думы, было шагом вперед на пути  к созданию института конституционного контроля.

 В феврале 1917 года произошла  буржуазно – демократическая  революция, и на смену абсолютной  монархии пришла буржуазная республика. Изменения в государственном  строе, естественно, повлекли за  собой создание новых органов  государственной власти. В стране установилась система двоевластия. С одной стороны стали возникать Советы, с другой стороны по инициативе лидеров буржуазных политических партий было создано Временное правительство. 1 сентября 1917 года в России была официально провозглашена республика. Высшим органом государственной власти в ней стало Временное правительство, которое должно было осуществлять свои полномочия до созыва Учредительного собрания. Но после известных событий в октябре 1917 года власть в России перешла к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. В стране была установлена диктатура пролетариата.

 В 1918 году принимается первая  в истории нашей страны Конституция  РСФСР. С этого момента можно  говорить о реальном возникновении  института конституционного контроля. Конституция в статье 10 объявила Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и отдала им всю власть в центре и на местах.4

 По статье 12 Конституции верховным  органом власти в стране стал  Всероссийский съезд Советов, а в период между его съездами – ВЦИК. См.: Там же. С.145.Съезд Советов имел исключительную компетенцию в том плане, что мог устанавливать, дополнять и изменять основные начала конституции. ВЦИК был высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Он наблюдал за проведением в жизнь Конституции, постановлений Съездов Советов, центральных органов Советской власти, издавал собственные декреты и распоряжения, мог отменять постановления и решения СНК.

 Отсюда видно, что функции  конституционного контроля осуществляли Всероссийский съезд Советов и ВЦИК, хотя прямо Конституция 1918 года ничего не говорила об институте конституционного контроля. Тем не менее её положения закрепляли парламентскую форму конституционного контроля ( систему парламентского самоконтроля ).5

 Не урегулированным остался  вопрос о распределении компетенции  между центром и субъектами  федерации, что было очень желательно  для развития института конституционного  контроля. Учитывая всю сложность  социально-политической и экономической ситуации в стране в данный период надо констатировать, что институт конституционного контроля не был реально воплощен в жизнь.

 Следующим важным этапом  было образование Советского  Союза. 22 декабря 1922 года были утверждены  Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР. 30 декабря 1922 года эти документы были приняты на I Съезде Советов ССР. В 1924 году была принята первая Конституция СССР. Она закрепила исключительную компетенцию Союза ССР, возложенную на его верховные органы. Верховным органом государственной власти стал Съезд Советов, который решал все вопросы союзного значения. В период между его съездами таковым органом являлся ЦИК СССР, который был ответственен перед Съездом Советов. Через ЦИК проходили все декреты и постановления, которые определяли общие нормы политической и экономической жизни страны, он имел право приостанавливать и отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК СССР и соответствующие документы нижестоящих органов власти. Данные полномочия ЦИК относятся к сфере конституционного контроля. Президиум ЦИК СССР был высшим законодательным, распорядительным, исполнительным органом власти.6 В сфере конституционного контроля он наблюдал за соблюдением Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти.7

 Он мог приостанавливать  и отменять постановления СНК, ЦИК и СНК союзных республик, приостанавливать постановления  Съездов Советов союзных республик, и т.д. Сложилась своеобразная  практика в сфере конституционного контроля, когда Президиум ЦИК СССР не отменял акт признанный им неконституционным, а лишь разъяснял это или предлагал соответствующему органу привести данный акт в соответствие с Конституцией. ЦИК союзных республик также имели некоторые права в сфере КК. В частности, они могли опротестовать декреты и постановления СНК СССР и Президиума ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнения. Верховный Суд СССР также имел некоторые функции в сфере конституционного контроля. Он мог давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, давать руководящиеся разъяснения судам союзных республик, проверять законность и обоснованность судебных решений, принимаемых в союзных республиках, мог рассматривать дела по обвинению высших должностных лиц союзного уровня, разбирал споры между союзными республиками и осуществлял конституционный контроль (надзор). Пока не были приняты Положения о Верховном Суде СССР и Наказ Верховному Суду СССР его полномочия по осуществлению конституционного контроля могло быть реализовано только в виде дачи заключения о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции, заключение давалось только по требованию ЦИК СССР. После принятия выше названных положений Верховный Суд СССР мог давать заключения по требованию ЦИК и в отношении постановлений общесоюзного правительства; по собственной инициативе, по предложениям центральных органов союзных республик или Прокурора Верховного Суда СССР он мог вносить представления о приостановлении и отмене актов всех союзных органов, кроме ЦИК и Президиума ЦИК. По указанным вопросам Верховный Суд мог давать заключения и вносить представления.8

 Из приведенного выше видно, что Верховный Суд СССР осуществлял  конституционный надзор и выступал в этом плане как консультативный орган при Президиуме ЦИК СССР. Он регулярно изучал все правовые акты, принимавшиеся на союзном уровне, проделав очень большую работу. Но постепенно Верховный Суд утратил данную функцию. Этому способствовала, во-первых, относительно возросшая правовая культура, рост правосознания, а также то, что контроль за конституционностью нормативных актов стал осуществляться уже в ходе их подготовки и обсуждения; во-вторых, к концу 30-х годов сложился сталинский режим.

 Анализируя положения Конституции 1924 года, четко видно, что с одной  стороны конституционный контроль  на союзном уровне осуществляли  Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, с другой стороны – Президиум  ЦИК СССР, как постоянно действующий  орган государственной власти.

 Для данного периода характерен  повышенный интерес к проблемам  конституционного контроля. Он понадобился  в первую очередь для того, чтобы закрепить доминирование  общесоюзного законодательства  над республиканским. Конституция 1924 года стала юридической базой для этого. Она внесла единообразие в законодательство. Но для данного периода характерно установление культа личности Сталина и командно-административной системы. Шульженко Ю.Л. в своей монографии «Конституционный контроль в России» отмечает, то обстоятельство, что в данный период конституционный контроль широко применялся на практике. Он объясняет это тем, что шел процесс образования союзного государства нового типа и становление его правовой системы. В этих условиях конституционный контроль сыграл важную роль в соблюдении Конституции СССР, упорядочил федеративные отношения. У него было широкое поле деятельности, учитывая нарушения Конституции и законов в данный период.9

 В 1936 году была принята новая  Конституция СССР. Она более в  жесткой форме закрепила монополию союзного законодательства и свела на нет конституционный контроль. Данная Конституция предусматривала образование Верховного Совета СССР и его Президиума, как высших органов государственной власти. Теперь только Верховный Совет СССР имел право изменять Основной Закон страны. Даже если его Президиум издавал новый указ (а не закон, как и раньше), который менял действующие нормы законодательства, то такой указ должен был быть утвержден Верховным Советом. Пункты «в» и «е» статьи 49 Конституции 1936 г. предоставлял Президиуму Верховного Совета СССР право толковать действующее законодательство, отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и союзных республик, если они не соответствовали закону.10 Таким образом, Президиум ВС СССР выступал как основной орган конституционного контроля. Шульженко Ю.Л. характеризует сложившуюся в стране систему как парламентскую систему конституционного контроля. Он пишет, что Конституция 1936 года сосредоточила всю полноту власти, включая конституционный контроль, в руках парламента.11