Конституционные основы государственной службы в России

Советская же идеология представляла подразумевала иное: человек – всего лишь средство для достижения целей, которые ставит власть. Как средство он и должен ощущать себя. До сих пор мы сталкиваемся с советским наследием, ярко демонстрирующим нравственное уродство тогдашней иерархии ценностей (хотя утверждать, что сегодня она окончательно стала иной, тоже пока не приходится). Так, время от времени становятся достоянием гласности факты о нынешней жизни в тех городах и поселках, которые были построены вокруг чрезвычайно опасных и вредных производств – химических, радиационных, биологических. Заботясь о достижении своих (обычно, военных) целей, власть бросала подчас.

 В таком случае, в чем же  смысл названного главного ценностного  ориентира, закрепляемого Конституцией  России? Во-первых, провозглашение данной  ценности в Конституции переворачивает всю предшествующую философию государственности. Во главу угла этой философии ставится уже не «мировая революция», не «построение коммунизма», не «интересы социалистического строительства», а именно – Человек, его права и свободы. Те, кто знаком с пропагандистскими клише советского периода, могут возразить, что и тогда нередко провозглашалось: «Все – во имя человека, все – для блага человека». Верно. Однако обратите внимание: здесь нет и намека на права этого самого человека. Тем самым лозунг оказывался патерналистским и фальшивым. Фальшь усиливалась оттого, что на первое место и в документах и на практике ставились как раз «интересы социалистического государства», за которыми скрывались интересы номенклатуры.

Действительно, в условиях господства единственной идеологии, следовать которой обязаны были все, вне зависимости от членства в КПСС, и огромного репрессивного аппарата, следившего и не допускавшего любую критику этой идеологии, человек являлся лишь средством достижения государственных целей (неважно, утопических или нет), которые могли быть ему чуждыми, но которые он не вправе отвергнуть, а потому вынужден либо приспосабливаться, либо становиться жертвой системы. Такое понимание места человека в тоталитарном государстве великолепно описал Евгений Замятин в своей антиутопии «Мы»: «И вот – две чашки весов: на одной грамм, на другой тонна, на одной – «я», на другой – «мы», Единое Государство. Не ясно ли: допускать, что у «я» могут быть какие-то «права» по отношению к Государству, и допускать, что грамм может уравновесить тонну, – это совершенно одно и то же. Отсюда – распределение: тонне – права, грамму – обязанности; и естественный путь от ничтожества к величию: забыть, что ты – грамм и почувствовать себя миллионной долей тонны…» . Итак, признание человека, его прав и свобод как высшей ценности подразумевает отнюдь не то, что можно пренебречь такими ценностями, как безопасность страны, ее целостность, суверенитет и проч. Подобный взгляд не только примитивен, но и попросту неверен. Речь идет о возведении данной ценности в ранг конституционного императива для того, чтобы постоянно напоминать: не граждане существуют для государства или для какой-то «великой цели», а государство существует, чтобы обеспечить условия социального мира, свободы и справедливости для граждан; для того, чтобы и все вместе, и каждый человек в отдельности ощущали себя не средством, не объектом, а главным субъектом государственности. Во-вторых, провозглашение высшей ценности задает вектор и рамки для законодательной и правоприменительной практики. Именно это прямо устанавливает процитированная выше ст. 18 Конституции РФ  [12].

В-третьих, данная конституционная ценность становится основным критерием для оценки деятельности той или иной политической силы, ее лидеров, высших должностных лиц и государства в целом. Особенно выпукло такое ее значение проявляется в условиях политической конкуренции, которой, правда, у нас пока нет (о некоторых причинах этого будет сказано ниже). Дело в том, что при политической конкуренции полноценная оппозиция может контролировать и оценивать деятельность правящей политической силы, прежде всего, именно с точки зрения соответствия этой деятельности высшей ценности, провозглашенной в России. В таком случае невольно возникает конкуренция вокруг того, кто лучше может реализовать политику, отвечающую именно данной ценности. Это не только способствует переориентации общественного сознания в целом, но и преобразует мотивацию «человеческого субстрата» государственной службы – государственных служащих. Данная мотивация, в свою очередь, подкрепляется отнюдь не только общей атмосферой, общественным давлением во имя защиты высшей ценности, но и тем, как складывается практика поощрений и дисциплинарных взысканий на государственной службе, а также в каком направлении идет судебная практика по делам об обжаловании решений и действий должностных лиц. Если в такой практике явственно виден приоритет соблюдения и защиты прав человека и гражданина, любой нормальный служащий невольно начинает подстраивать свою служебную профессиональную деятельность под этот общественно-политический и правовой мейнстрим (доминирующее течение).

2.2 Конституционные принципы государственной службы

Что такое – конституционные принципы государственной службы? Это содержащиеся в Конституции страны основы, которым должны соответствовать более конкретные нормы, составляющие массив правового регулирования государственной службы, и которые обрисовывают социальную сущность государственной службы, а также главные задачи, возлагаемые на нее.

В Конституции Российской Федерации [1] мы, однако, не найдем специально сформулированных принципов государственной службы. Значит ли это, что их не существует? Конечно же, они есть. В противном случае государственная служба – как наиболее объемное и наиболее зримое выражение смысла и качества осуществления институтами публичной власти своих конституционных функций, выполнения своих конституционных обязательств перед гражданами – потеряла бы свои ориентиры.

Кто-то, правда, может сказать, что, наоборот, весьма полезен технократический подход к государственной службе, ибо чиновники, как солдаты, должны лишь честно выполнять свои непосредственные должностные обязанности. Если свести госслужбу к голой абстракции, это может показаться верным. Но ведь даже в физике, химии или биологии абсолютизация абстракции способна сослужить плохую службу (не случайно в естественных науках часто встречается или молчаливо подразумевается оговорка: «при данных условиях»). Тем более невозможно абстрагироваться от человеческих свойств в социальной жизни. А раз эти свойства существенны, раз государственный служащий не является неким «болванчиком», значит, он обязан знать и понимать не только нормы, регулирующие его компетенцию, но и нормы более общего и высокого порядка, которые и именуются принципами.

Каковы же конституционные принципы государственной (фактически и муниципальной) службы в России?

Наверное, можно было бы пойти по простому пути: перечислить принципы, упомянутые в основных на сегодняшний день федеральных законах, регулирующих государственную службу, – ст.3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – ФЗ о системе госслужбы) и ст. 4 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – ФЗ о гражданской службе). Но даже формальное сопоставление названных законов показывает, что они несколько по- разному закрепляют перечни таких принципов. Это видно по следующей таблице 1

Таблица  1- Конституционные  принципы

Продолжение таблицы 1

Продолжение таблицы 1

     Таким образом, мы видим, что перечни и формулировки принципов в обоих законах отличаются друг от друга. И это довольно странно. Правда, ответ на недоумение вроде бы дает п. 2 ст. 3 ФЗ о системе госслужбы, указывающий, что законами о разных видах госслужбы «могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности». Однако неужели, например, стабильность службы является специфическим принципом только гражданской службы и, наоборот, ей не присущ принцип законности? Так что вопросы все равно остаются. Но даже если закрыть глаза на разночтения и объединить оба перечня, можно ли судить по ним о тектонических изменениях в нашей государственности, обусловивших совершенно новое место, сущностно иные задачи государственной службы в России? За редкими исключениями невозможно.

Кроме того, в приведенных перечнях смешаны, так сказать, «внутренние» принципы государственной службы и принципы, обрисовывающие социальный вектор государственной службы, нацеливающие ее на выполнение определенных обязательств перед обществом.

Последнее обстоятельство становится особенно важным, если учесть, что предшествующая, т.е. советская, государственность была настолько иной, что некоторые исследователи справедливо сомневаются даже в том, был ли это этап именно российской государственности. Поэтому, учитывая, что Конституция РФ непосредственно не перечисляет принципы госслужбы, необходимо при выведении таких принципов доктринальным путем вычленить именно то главное, что отличает современную государственную службу от службы советской. Без понимания принципиальных отличий невозможно ни теоретически представить новую сущность российской госслужбы, ни практически настраивать ее на соответствие конституционным декларациям и ожиданиям. Как же с учетом сказанного сформулировать принципы современной российской государственной службы? Ответ содержится в самой Конституции России: в статье 1 Российская Федерация провозглашена демократическим правовым федеративным государством с республиканской формой правления. Данные конституционные характеристики и есть те критерии, которые позволяют сформулировать основные принципы государственной службы в России, причем не в качестве «торжественных лозунгов», а в качестве факторов, влияющих на мотивацию государственных и муниципальных служащих. Есть, правда, еще две конституционные характеристики Российской Федерации: ст. 7 говорит о том, что наше государство является социальным, а ст. 14 – светским [13].

2.3 Проблемы регулирования государственной службы

      Для современного российского общества одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

В настоящее время реализовывается федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», основной целью которой является:

1) создание целостной системы  государственной службы Российской  Федерации посредством завершения  реформирования ее видов и  создания системы управления  государственной службой,

2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Таким образом, проблемы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.

В связи с этим необходимо отметить, что проблемы правового регулирования государственной гражданской службы являются сферой интереса таких отечественных исследователей, как А.А. Гришковец, И.А. Дякина, Е.А. Казанцев, В.А. Козбаненко, Д.Н. Овсянко и др. Так, по мнению А.А. Гришковца, реформа государственной службы в России начала XXI в. призвана окончательно завершить, применительно к гражданской службе трансформацию правового положения государственного служащего по следующей схеме: наемный работник с трудовым правовым статусом, имеющий особенности правового положения, установленные административным законодательством и обусловленные сферой реализации должностных  функции, связанные с реализацией законодательства Российской Федерации о государственной службе; - использование в некоторых регионах всѐ ещѐ устаревших технологий в работе кадровых служб государственных органов; - недостаточно проработана методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих; - не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров; - отсутствие системного характера при проведении экспериментов, разработке должностных регламентов, применении новых кадровых технологий на государственной службе. - узкое распространение современных методов планирования и регламентации труда государственных служащих, - не реализуются в полной мере предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне, что снижает мотивацию государственных служащих. - качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы.