Конституционные основы государственной службы в России

Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе. . Ввел понятие государственной службы по контракту. До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал 40 правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации); права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством); ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего; требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе; порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу; понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта; понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов; понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг; порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности; государственные гарантии на гражданской службе; поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе; порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего; общий подход к финансированию гражданской службы; порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ « О противодействии коррупции» (в ред. Федеральных законов от 11.07.2011 N 200-ФЗ, от 21.11.2011 N 329-ФЗ, от 03.12.2012 N 231-ФЗ, от 29.12.2012 № 280-ФЗ, от 07.05.2013 N 102-ФЗ, от 30.09.2013 N 261-ФЗ, от 28.12.2013 N 396-ФЗ) 46 должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Введен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, т.е. государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. В свою очередь представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Введены ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора [2].

В целом Федеральный закон "О противодействии коррупции", не только создал нормативно правовую базу по противодействию коррупции, но и существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. Ряд вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы этим законом.

          2 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

2.1 Конституция России  и государственная служба

Некоторые понятия из правового и политического словаря нередко переживают весьма значительную смысловую эволюцию. Слово «конституция» – из их числа. В Древнем Риме, например, этим словом обозначались некоторые акты императора.

В средние века так порой именовались акты, определявшие структуру управления европейских «вольных» городов – Венеции, Гамбурга, Бремена, а также уставы некоторых монашеских орденов… И только после того, как в сентябре 1787 года в американском городе Филадельфия в ходе жарких дебатов была принята Конституция США, это слово и производные от него термины начинают приобретать в правовом и политическом языке существенно иной смысл. Что же произошло такого, если в течение полутора веков почти все страны на планете обзавелись собственными конституциями? Неужели юное заокеанское государство стало «законодателем моды на конституцию»? Нет, конечно же. Обычно дается такое определение: конституция – это обладающий высшей юридической силой акт (совокупность актов), устанавливающий основы организации и жизнедеятельности общества и государства. Вроде бы все понятно. Однако такое определение ничего не скажет нам о том, зачем государству нужна эта «визитная карточка». Оно не ответит и на вопрос – стало ли принятие конституций той самой модой или все-таки это был цивилизационый скачок. А ведь в атрибут современной государственности конституция превратилась не потому, что без нее в современном мире «неприлично» существовать, а потому, что изменился смысл самого этого слова: оно стало означать принципиально иные основы организации и функционирования государства. В чем же эта принципиальная новизна?

Первая писаная конституция – Конституция США – создавалась не на пустом месте. Как отмечал автор классического труда «Демократия в Америке» А. де Токвиль, «английские колонии – и это было одной из главных причин их процветания – всегда пользовались большей внутренней свободой и большей политической независимостью, нежели колонии других стран» . К концу 1700-х годов отцы-основатели, как принято именовать создателей американской Конституции, опирались на распространенные к тому времени идеи Джона Локка (1632-1704) и Шарля Монтескье (1689-1755), в трудах которых содержится наиболее полно разработанная концепция разделения властей. Создатели американской Конституции ориентировались на главное следствие принципа разделения властей – возможность ограничения государственной власти, чтобы не допустить тиранию.

В России пока далеко не всем понятен глубинный смысл ограничения власти. Многим, в силу особенностей исторического развития страны, привычнее рассуждать в плоскости «хороший/плохой правитель». Но в современном мире такое политическое мировоззрение и основанная на нем конструкция власти опасны как для граждан, так и для страны в целом. Ведь в этом случае гарантиями развития является не правовые регуляторы, а единственно воля самого правителя.

Мало этого, каждое новое правление в такой парадигме несет с собой, как подмечено в научной литературе, не «сценарий преемственности», а «сценарий завоевания». А этот «сценарий» чреват радикальной ломкой имеющихся институтов и отношений. Вследствие этого, страна развивается рывками, перемежаемыми откатами назад, а гражданам приходится расплачиваться за амбиции, слабости, а то и пороки очередного правителя. Весьма ярко изобразил порок неограниченной власти Марк Твен. Один из персонажей его известного произведения говорил: «Неограниченная власть – превосходная штука, когда она находится в надежных руках. Небесное самодержавие – самый лучший способ правления. Земное самодержавие тоже было бы самым лучшим образом правления, если бы самодержец был лучшим человеком на земле и если бы его жизнь продолжалась вечно. Но так как даже совершеннейший человек на земле должен умереть и оставить свою власть далеко не столь совершенному преемнику, земное самодержавие не только плохой образ правления, но даже самый худший из всех возможных».

Когда люди постепенно пришли к пониманию едва ли не самого великого социального закона – закона недопустимости неограниченной власти людей над людьми – им понадобился правовой инструмент, который бы зафиксировал, какие государственные институты должны осуществлять власть от имени народа, распределил между ними функции и полномочия, т.е. компетенцию, и определил механизмы взаимоотношений между этими институтами, в том числе систему сдержек и противовесов. Этот правовой инструмент стал именоваться конституцией. Таким образом, смысл конституции состоит в том, что она является актом, предназначенным не допустить монополию на власть какого-то одного вы думаете,? Можно ли было бы поступать в этом случае произвольно, создать произвольно новые законы, и такие, какие вздумалось бы? Посмотрим. Положим, вы сказали бы: законы погибли, будем создавать новые и при этом уже не дадим монархии того положения, которое она до сих пор занимала или даже вовсе не дадим ей никакого положения. Король просто-напросто сказал бы на это: законы погибли, но что же из этого? Фактически мне повинуется армия, идет, куда я прикажу ей; фактически коменданты арсеналов и казарм выдадут по моему приказу пушки, и артиллерия выедет с ними на улицы, и, опираясь на эту фактическую силу, я не хочу, чтобы вы делали мне иное положение, кроме того, какого я желаю.

 Итак, мы знаем теперь, что  такое конституция страны, а именно: существующие в стране фактические отношения силы» . Итак, конституция, в лассалевском понимании, есть основной акт, фиксирующий то, что получилось в результате политической борьбы (революции). Казалось бы, весьма логичная конструкция: кто сильнее, тот и обустраивает государственность «по своему вкусу», легитимируя в конституции «право победителя». Но подобное понимание конституции весьма опасно, ибо оно становится теоретическим оправданием существования любого, в том числе деспотического государства. Не случайно основатель первого в мире тоталитарного государства В.И. Ленин, развивая мысль Лассаля, утверждал: «Что такое конституция? Бумажка, на которой записаны права народа. В чем гарантия действительного признания этих прав? В силе тех классов народа, которые осознали эти права и сумели добиться их»8 . «Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенция и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе [8].

Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся.

Конституция может быть черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее фиктивной, чем иная "либеральная" конституция». Такая позиция – «кто сильнее, тот и устанавливает правила игры» – весьма лукавая, ибо в ней становится несущественным, какие именно «правила игры» устанавливаются: механизм, позволяющий обществу контролировать государственную власть, или механизм, обеспечивающий чью-то монополию на власть. Повторим, что конституционный строй – это устроение вовсе не любого государства, лишь бы оно имело конституцию.

Конституция, не закрепляющая конституционный строй, а лишь фиксирующая чью-то монопольную власть, уже не есть собственно конституция, ибо теряет свой главный смысл и нужна лишь, с одной стороны, для пропагандистских целей, с другой, – для того, чтобы хоть как-то легитимировать авторитаризм. Есть немало стран, которые, не имея конституционного строя, больше того, доктринально отрицая его, обзавелись конституциями. И надо сказать, этот прием оказался в пропагандистском плане довольно действенным. Например, до сих пор многие всерьез рассуждают о том, что, мол, и «сталинская» (1936г.), и «брежневская» (1977г.) конституции СССР, были вполне демократичными, поскольку закрепляли основные права и свободы граждан, только, вот беда, не соблюдались. Это – один из тех бытующих в новейшей отечественной истории мифов, которые, к несчастью, почти никем не опровергаются. А ведь для понимания того, что это миф, не надо даже обладать высокой юридической квалификацией, достаточно просто прочитать эти самые «конституции». И тогда вы обнаружите, почему ни власти, ни граждане в СССР никогда всерьез не апеллировали к Конституции [7].

И все же между двумя обозначенными подходами к пониманию конституции существует кое-что общее. Дело в том, что любая конституция – это не только описание государственной конструкции и не только правила, на основе которых должны действовать публично-властные институты. В конституции практически любого государства, даже тоталитарного, можно увидеть, какие именно ценности обязывается исповедовать и защищать государство. Эти ценности иногда формулируются открыто, но чаще всего в конституциях они содержатся, так сказать, имплицитно, т.е. в неявном виде.

В философских словарях можно найти различные определения категории «ценность». Если обобщить их, не обращая внимания на нюансы, и пренебречь понятием «отрицательная ценность», можно сказать, что ценности – это такое восприятие объектов окружающего мира, которое заставляет нас признавать эти объекты наиболее значимыми, приоритетными, требующими уважения, почтения. Чтобы более наглядно представить себе, что такое ценности в социальном смысле, прибегнем к следующему сравнению. Загорелось учреждение, где находятся люди, а также хранятся секретные документы и/или ценное имущество. Кого или что сначала спасать – людей или документы/имущество?.. Вопрос не такой уж дикий, как может показаться человеку, обладающему хотя бы начатками нравственности. Были у нас времена, когда вопрос этот становился для людей трагической нравственной дилеммой: либо муки совести, либо тюрьма, а то и расстрел… Дело тут даже не в том, что ст. 131 Конституции СССР 1936 г. – «сталинской» – гласила: «Каждый гражданин СССР обязан беречь и укреплять общественную, социалистическую собственность, как священную и неприкосновенную основу советского строя, как источник богатства и могущества родины, как источник зажиточной и культурной жизни всех трудящихся. Лица, покушающиеся на общественную, социалистическую собственность, являются врагами народа». В «брежневской» Конституции СССР 1977 г. эта формулировка была, правда, несколько смягчена, но суть ее сохранилась. К тому же в Преамбуле говорилось о преемственности «идей и принципов первой советской Конституции 1918 года, Конституции 1924 года и Конституции СССР 1936 года». Так вот. Вряд ли сотрудники учреждения и пожарные, прибывшие на тушение, ведали об этой конституционной норме. Но уж точно они, как и все советские граждане, сознавали подлинную иерархию ценностей в стране, которую кратко можно описать строчкой из одной советской песни: «Раньше думай о Родине, а потом о себе». Конечно, бывают времена и ситуации, когда гражданин должен быть готов пожертвовать многим, даже своей жизнью. Но это – экстремальные случаи. К тому же речь идет о высоком нравственном долге свободного человека. Долге, истоки которого кроются в известной евангельской максиме: «Нет больше той любви, как если кто положит душу свою за друзей своих» [7]