Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации

     2.2. Представительская функция Совета Федерации.

     Статья 94 Конституции РФ признает Федеральное Собрание представительным органом государственной власти, осуществляющим соответствующую представительскую функцию. В структуре Федерального Собрания, состоящего из двух палат, отражается многомерный характер народного представительства. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика - народной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации.

     Российская  Конституция напрямую не закрепляет этих качеств верхней палаты Федерального Собрания в отличие от ряда зарубежных государств. Представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения. Совет Федерации олицетворяет особую форму представительства – территориальную. Совет Федерации – участник системы отношений опосредованного народного представительства.

     2.3. Законодательная функция Совета Федерации.

     Законодательная функция Совета Федерации выражается: в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции России; конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения о их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105); его участии в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции); обязательном рассмотрении верхней палатой перечня федеральных законов по вопросам, установленном ст. 106 Конституции; процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Основного закона; принятии федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108); рассмотрении и принятии закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136). 

     Помимо  конституционных норм законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента. В соответствии со ст. 104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта. Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств. Существование двух палат придает большую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным. Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. С их точки зрения сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.⁹

     2.4. Контрольная функция  Совета Федерации.

     Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России. Это же относится и к Государственной Думе. Суммируя конституционные положения ч. 5 ст. 101, ст. 102, можно определить основные направления контрольной деятельности Совета Федерации. Это: бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счетной палаты, образуемой в порядке ч. 5 ст. 101 Конституции; контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести установления, содержащиеся в пп. «б», «в», «д», «е» п. 1 ст. 102 Конституции; контроль за сферой государственного управления, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений (пп. «ж», «з», «и» п. 1 ст. 102 Основного Закона); контроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных сил России за пределами территории нашей страны (пп. «г» п. 1 ст. 102).

     Более подробно контрольные полномочия представлены в текущем законодательстве, развивающем конституционные предписания. Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе от 10 января 1996 года «О внешней разведке», Федеральном законе от 27 мая 1996 года «О государственной охране», Федеральном законе от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и т. д.

     Указанные акты, регламентные нормы Совета Федерации  определяют формы парламентского контроля: депутатский запрос, обращение депутата; получение и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации; парламентские слушания; проведение «правительственного часа». Таким образом, в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

     В свое время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. «С ее наличием, – писал он, – безопасность народа становится вдвое надежнее».¹⁰ Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента. Ее реализация остается одним из главных его назначений.

     2.5. Функция сдерживания  нижней палаты.

     Лучший  способ, найденный до сих пор, чтобы  избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.

     Совет Федерации Федерального Собрания вобрал в себя зарубежный конституционный опыт, как нормативный, так и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации; меньшем численном составе этой палаты; невозможности ее роспуска и самороспуска и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам).

     Итак, Совет Федерации выполняет четыре основные функции: представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую функцию сдерживания нижней палаты парламента. Указанные функции проявляются через совокупность полномочий Совета Федерации, закрепленных в ст. 101, 102, 104-108, 134, 136 Конституции России, различных федеральных законах.

3. Конституционно-правовой  статус членов Совета Федерации.

     3.1. Порядок формирования  Совета Федерации.

     Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания складывается из совокупности конституционных норм, характеризующих его положение в системе органов государственной власти и включает в себя следующие элементы:

     1. правовые нормы, определяющие порядок формирования Совета Федерации;

     2. правовые нормы, устанавливающие  компетенцию Совета Федерации;

     3. правовые нормы, регулирующие  внутреннее устройство и порядок  работы Совета Федерации Федерального Собрания.¹¹

     Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации – глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.¹²

     8 августа 2000 года вступил в силу  новый Федеральный закон от 5 августа  2000 года № 113-ФЗ «О порядке  формирования Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации».¹³ Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

     Срок  полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. 

     3.2. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации.

     Совет Федерации возглавляет Председатель Совета Федерации, который избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Для его избрания требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Наряду с Председателем, Совет Федерации избирает заместителей Председателя. Порядок избрания урегулирован Регламентом Совета Федерации. Регламент Совета Федерации устанавливает, что Председатель и его заместителя не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

    Председатель  Совета Федерации наделен многочисленными  полномочиями, которые условно можно разделить на организационные и представительские. Председатель Совета Федерации созывает и ведет заседания палаты, приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации, ведает внутренним распорядком деятельности палаты, подписывает постановления Совета Федерации, распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями, координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации, осуществляет общей руководство Аппаратом Совета Федерации и контролирует его деятельность, представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств; участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направляет для рассмотрения в комитеты Совета Федерации федеральные законы, принятые Государственной Думой, законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы и т.д.

    Первый  заместитель (заместитель) Председателя Совета Федерации замещает Председателя в его отсутствие (и в отсутствие первого заместителя), по поручению Председателя Совета Федерации представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, подписывает постановления палаты, издает распоряжения, вручает награжденным почетный знак Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" и Почетную грамоту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

3. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации.

    Основными структурными подразделениями Совета Федерации являются комитеты и постоянные комиссии. Комитеты, комиссии Совета Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку заключений, проводит антикоррупционную экспертизу по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам; организуют проведение парламентских слушаний; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты, которые предлагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы; решают вопросы организации своей деятельности; решают другие вопросы, относящиеся к ведению палаты.

     В настоящее время в Совете Федерации  образованы следующие комитеты:

• по конституционному законодательству;
• по правовым и судебным вопросам;
• по делам Федерации и региональной политике;
• по вопросам местного самоуправления;
• по обороне и безопасности;
• по бюджету;
• по финансовым рынкам и денежному обращению;
• по международным делам;
• по делам Содружества Независимых Государств;
• по социальной политике и здравоохранению;
• по образованию и науке;
• по экономической политике, предпринимательству и собственности;
• по промышленной политике;
• по природным ресурсам и охране окружающей среды;
• по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу;
• по делам Севера и малочисленных народов;