Эволюция идеи разделения властей

Остро стоит вопрос и о поддержании баланса властей, об оптимальном соотношении законодательной и исполнительной властей, в том числе и о допустимости делегирования законодательной власти.

Общей исходной точкой для исследования проблемы оптимального соотношения законодательной и исполнительной властей является положение, что Парламент (Конгресс, Национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) проводит их в жизнь. Причем это правило закрепляется законодательно и редко подвергается сомнению.

Мнения ученых расходятся в выявлении причин нарушения баланса властей и соответственно способах их устранения. Баланс властей редко бывает стабильным, т.к. каждая из властей стремится использовать концепцию разделения в своих целях, для своего усиления.

Изменение баланса властей, с точки зрения некоторых авторов, объясняется существованием длительной тенденции поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви власти, этой позиции противопоставляется тезис о том, что имеет место лишь эпизодическое нарушение баланса законодательной и исполнительной властей. Оно объясняется возникающими время от времени критическими для той или иной ветви власти ситуациями или же субъективными качествами глав государств[8, c.96].

Отдельные специалисты видят причину нарушения баланса властей в практике делегирования законодательства. С их точки зрения такой процесс 
подвергает «эрозии и в конечном счете разрушает принципы разделения властей».

Вместе с тем, есть много сторонников практики делегирования законодательства, в обоснование пользы таких процессов они ссылаются на американский опыт делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Рузвельтом в 30-е годы, в период «великой депрессии», на аналогичный опыт США 70-х гг.

Существует еще и третий «средний» поход к делегированию законодательства. Сторонники данного подхода допускают возможность, а 
иногда и необходимость делегирования законодательства, но подчеркивают, 
что для нейтрализации негативного его воздействия на разделение властей этот процесс нужно держать под судебным или иным эффективным контролем.

Кроме того, передача законодательных прерогатив должна носить  добровольный со стороны законодательной власти временный и ограниченный характер, чтобы не разрушать существующий баланс законодательной и исполнительной властей [5, c.176].

Помимо названных, в западной литературе существует множество иных  подходов к проблемам сохранения баланса между ветвями власти, равно, как и к проблемам других аспектов теории разделения властей.

2. Формирование идеи разделения властей в России.

В советской и постсоветской юридической науке принцип разделения властей ни сам по себе, ни как признак правового государство не привлёк к себе столь широкого внимания, как это имело место на западе.

До весны 1985 г. (начала «перестройки») о теории или принципе разделения властей если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссыпкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям.

С началом «перестройки» и вплоть до нынешних дней о теории разделения властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по-пропагандистски ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня публикаций - статей и пр. превалируют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хорошо, а его отсутствие - это очень плохо. «Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества».

Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы не был слишком категоричным. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей.

Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой информации. Они практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения властей применительно к российской действительности.

В июне 1990 г. первый Съезд Народных депутатов РСФСР  провозгласил государственный суверенитет Российской Федерации. Система принципов, обеспечивающих политические, экономические и правовые гарантии суверенитета РСФСР, были закреплены в тексте Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» от 12 июня 1990 г. Статья 13 Декларации официально закрепила принцип разделения властей как основополагающий в государственном механизме РСФСР: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства».

31 марта 1992 г. был подписан  Договор о разграничении предметов  ведения и полномочий между  федеральными органами государственной  власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального  значения, автономных области и  округов, что явилось отправной  точкой для процесса федерализации  российского общества. Своеобразным  итогом политико-правовых преобразований, утвердивших новую систему организации  государственной власти в России, явилось принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Согласно действующей Конституции России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Для предотвращения злоупотребления властью в Российской Федерации реализуется принцип разделения властей[17, c.38].

Вопрос о разделении властей и единстве системы государственной власти увязан с федеративным устройством, государственной целостностью и разграничением предметов ведения между федерацией и ее субъектами            (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Особо выделена ст. 10 Конституции, гласящая: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ «Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ».

Проанализирую эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых – государственная власть осуществляется «на основе», а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения. В-третьих, глава государства - Президент РФ - не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти". В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят.

Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду «ветвей власти» такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы [1, c.5].

Глава 2. Принцип и сущность теории разделения властей.

2.1.  Принцип разделения властей в концепции правового государства.

Принцип разделения властей в Конституции РФ отражен в ст. 10. В ней говорится что: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Хотя в некоторых странах принцип разделения властей является на столько очевидным, что даже не закрепляется в тексте основного закона (США).

Целью законодательной власти, как это следует из ее названия, - издание законов. Еще эту ветвь публичной власти принято именовать представительной, поскольку эти органы, как никакие другие, представляют интересы всего народа (населения) или значительной ее части. Именно парламентам доверено принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиальными органами публичной власти, в которых наиболее широко представлены интересы большинства граждан демократического государства, включая, политические, национальные, возрастные и иные социальные меньшинства. Выборный характер этих органов и коллегиальный порядок принятия ими решений позволяет принять сбалансированный нормативно-правовой акт, отражающий компромиссное решение по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. При этом законодательная функция должна быть отделена от исполнения принятых решений, поскольку в ином случае будут приниматься не те законы, в которых нуждаются граждане данной страны, а те, которые легче можно исполнить.

Особенность этой ветви еще и в том, что отсутствует властная иерархия и система административного подчинения среди входящих в нее органов.

Данная характеристика представительной власти сформировалась еще во времена Ш. Монтескье, в последующем развитии общественных отношений в нее были внесены некоторые коррективы:

1. Такой орган публичной  власти, как единоличный глава  государства, приобретавший свой  статус в порядке монархического  престолонаследия, во многих государствах  был заменен всенародно избираемым  на определенный срок президентом  страны. Он не только стал выборным, но и, в известной мере, представительным  органом государственной власти. Поэтому сегодня можно говорить  о представительных органах власти  в широком (единоличные и коллегиальные  органы) и узком (только выборные  коллегиальные органы) смысле слова.

2. В некоторых государствах (например, Великобритании) монарх вошел  в состав законодательной власти, поскольку он утратил конституционное  право вето на законы, принимаемые  парламентами. В подобном положении  оказался и ряд президентов  парламентских республик (ФРГ, Австрия).

Вторая ветвь публичной власти – исполнительная. Ее основная задача исполнять те законы, которые приняты законодательными (представительными) органами публичной власти. Смысл деятельности этой ветви власти – фактически реализовать те положения принятых парламентом законов, которые нуждаются в принудительном исполнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме. По этой причине перед исполнительными органами власти стоит задача дойти до каждого гражданина, каждого участника правовых отношений, добиться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, требуется создание единой вертикали органов власти, административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим.