История создания и развития Российской прокуратуры

Вторую группу представляют принципы, установленные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", или абстрагируемые на основе содержащихся в нем норм.

Принцип законности. Данный принцип прямо не назван в Конституции Российской Федерации, однако его сущность и основные признаки в Основном Законе страны раскрываются предметно и предельно точно. Принцип законности присутствует во всех положениях Конституции Российской Федерации. Его конкретное содержание раскрывает ст. 15 главного закона страны. В данной статье за Конституцией Российской Федерации признается высшая юридическая сила. Ее верховенство в правовой системе страны является безоговорочным Законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации имеет прямое действие. Она применяется на всей территории Российского государства. Соблюдение Конституции Российской Федерации и действующих на территории страны законов обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений.

Важным конституционным требованием обеспечения принципа законности является недопустимость противоречивости федеральных законов, не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации также федеральным законам.

Принцип законности — это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации является единственной системой органов страны, для которых надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, должностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, выступает в качестве основной, главной задачи1.

Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, является единственным критерием, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности. Принцип законности определяет систему функций прокуратуры, выделяя в качестве ведущей функцию надзора. С утверждением принципа законности связан подход законодателя к установлению полномочий прокурора. Исходя в первую очередь из задач обеспечения единства законности формируется структура органов прокуратуры. В лице прокуратуры государство имеет тот специализированный правоохранительный орган, все усилия которого направлены на исполнение конституционного требования о соблюдении Конституции Российской Федерации и законов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Принципы единства и централизации системы органов прокуратуры имеют каждый самостоятельное содержание. Вместе с тем связь между ними настолько тесная, что есть все основания рассматривать их совместно как единый комплекс.

Прокуратура Российской Федерации составляет единую систему. Создание органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.

Единство прокуратуры Российской Федерации определяется и проявляется в единстве принципов ее организации и деятельности, целей и задач, решаемых всеми структурными элементами прокурорской системы, в едином характере и содержании полномочий, которыми наделены органы прокуратуры, независимо от места, занимаемого ими в прокурорской системе.

Все органы прокуратуры должны исходить в своих действиях из установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами принципов их организации и деятельности. Система данных принципов — одна и для прокуратуры города (района), и для прокуратуры субъекта Российской Федерации, и для Генеральной прокуратуры Российской Федерации. На единых основах строится деятельность территориальных и специализированных прокуратур.

Цель всех звеньев органов прокуратуры составляет обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Различия могут касаться масштабов деятельности, но суть ее, цели будут одни и те же. Благодаря единству целей и задач все составные части прокурорской системы действуют как единый механизм, взаимно дополняют, поддерживают друг друга, обеспечивая в конечном счете достижение общего суммарного позитивного эффекта в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Единство полномочий прокуроров всех уровней имеет несомненное значение для создания условий согласованного функционирования прокурорской системы, чья деятельность подчинена достижению единых целей и задач. Единство полномочий прокуроров в данном отношении выступает в качестве основы равенства возможностей, одинакового подхода всех прокурорских работников к выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Разумеется, полномочия соответствующих прокуроров реализуются в пределах предоставленной им компетенции. Принцип единства обеспечивает заменимость прокурорских работников равного ранга. Данное правило, к примеру, активно реализуется при пересмотре дел в кассационном порядке арбитражными судами2.

Принцип гласности. Принцип гласности деятельности прокуратуры Российской Федерации основывается на положениях ст. 24 Конституции России, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом и ст. 29 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным способом. Конкретизируя конституционные положения, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также требованиям законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Принцип гласности определяет открытость деятельности прокуратуры для широкой общественности, возможность получения информации о предпринимаемых прокуратурой действиях всеми заинтересованными лицами.

Возможности информирования населения о деятельности прокуратуры в настоящее время являются достаточно широкими. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создан и активно действует на правах управления Центр информации и общественных связей. В задачи Центра входит информирование через средства массовой информации граждан, российской общественности о состоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью, поддержание общественных связей в интересах укрепления законности и правопорядка. Центр осуществляет также методическое руководство и оказывает помощь подразделениям Генеральной прокуратуры, ее нижестоящим органам в освещении деятельности прокуратуры.

Принцип профилирующей надзорной специализации деятельности органов прокуратуры. Жизнеспособность каждой системы государственных органов зависит прежде всего от востребованности результатов ее действий обществом и государством, что в свою очередь определяется содержанием задач, стоящих перед соответствующей системой и степенью эффективности их решения. Как прокуратура полифункционального типа прокуратура Российской Федерации сориентирована на решение широкого спектра задач3.

В то же время, согласно закону, основной, главной целью прокуратуры, как уже отмечалось, выступают обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита интересов личности, общества, государства путем осуществления надзора за соответствием действий и актов государственных органов, негосударственных структур, должностных и иных лиц Конституции Российской Федерации, действующим на территории страны законам. Надзор за исполнением законов определяет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматриваться не просто в качестве основополагающей функции прокуратуры, а функции, определяющей ее профилирующую специализацию.

Профилирующая надзорная специализация деятельности прокуратуры имеет настолько важное значение для правоохранительной практики, оказывает настолько радикальное воздействие на всю деятельность прокуратуры, что может быть с полным правом обозначена в качестве одного из ведущих принципов организации и деятельности прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип профилирующей надзорной специализации тесно связан с другими принципами организации и деятельности органов прокуратуры, особенно, с принципом законности.

Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и российских законов наиболее точно и всесторонне выражает государственно-правовое предназначение прокуратуры. В надзорном качестве российская прокуратура обеспечивает решение таких задач, которые не решает ни одна другая государственная структура. Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой профилирующей функции прокуратуры.

Отстранение прокуратуры от выполнения надзорной функции будет означать не простое изменение объема решаемых ею задач, а прекращение деятельности важнейшего элемента механизма укрепления законности в стране, упразднение органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет в мировой практике, органа дееспособного и необходимого для эффективного функционирования российской государственности.

Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекается прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией не надзорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного преследования, координации и др.). Надзорная специализация деятельности прокуратуры по мере социальной и экономической стабилизации в стране будет приобретать все большее значение как ведущего средства укрепления законности.

Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Особый характер деятельности прокуроров, направленность их действий на достижение государственно важных целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности обусловливают необходимость полной независимости профессиональной деятельности органов прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Воздействие на прокурора и следователя в любой форме является недопустимым и преследуется законом.

Органы власти, местного самоуправления, их должностные лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры и следователи не могут включаться в состав комиссий создаваемых указанными органами выборных или иных органов, образуемых органами власти и органами местного самоуправления4.

Недопустимыми являются со стороны федеральных органов власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления не только прямые указания прокурорам, касающиеся принимаемых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследующие цель повлиять на решение прокурора по конкретному делу или материалу.

Существенной гарантией сохранения прокурорами независимого положения выступает установленное законом запрещение совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

При отсутствии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку по службе, совмещения основной деятельности в органах прокуратуры с работой в государственных учреждениях и структурах местного самоуправления. Как сотрудники государственных органов и органов местного самоуправления, они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, принимать участие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением, либо непосредственно в нарушение закона. Кроме того, не исключалась бы вероятность втягивания прокуроров не в основанные на законе отношения с подконтрольными государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и организациями.

Главная же опасность совмещения прокурорской деятельности с государственной или муниципальной службой связана с неминуемо следующей из этого фактической утратой прокурором независимого положения органа надзора за законностью. Трудно прокурору, занимающему должность в государственном органе, органе местного самоуправления, сохранять объективность в оценке законности их действий и принимаемых ими правовых актов.

Не может он в такой ситуации проводить независимую линию органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам государственной власти и местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимости совмещения прокурорской деятельности с иной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила закон делает исключение лишь для преподавательской, научной и творческой деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное.

Принцип внепартийности деятельности органов прокуратуры. Принадлежность к политической партии, общественному движению сопряжена с обязанностью соблюдения внутрипартийной дисциплины, обязательностью исполнения решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государства, прокуратура должна стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех граждан, общества в целом, интересы государства, поэтому прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих свои, далеко не всегда совпадающие с общегосударственными, политические цели, и принимать участие в их деятельности. Законом запрещается создание в органах прокуратуры общественных объединений, равно, как и их организаций.