История создания и развития Российской прокуратуры

Недостаточно полно урегулирован вопрос и об освобождении Генерального прокурора РФ от должности. В Законе не определено возможное количество представлений Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора РФ, если Совет Федерации не согласится с представлением Президента РФ, а также сроки внесения таких представлений. События последнего времени показывают, что пробелы законодательства в регулировании порядка назначения на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ имеют существенное социально-политическое значение.

Не урегулирован законодательством с достаточной полнотой и вопрос о временном отстранении от должности Генерального прокурора РФ в случае возбуждения против него уголовного дела. Законом о прокуратуре данный вопрос не урегулирован. Однако согласно постановлению Конституционного Суда РФ От 1 декабря 1999 г. решение этого вопроса отнесено к прерогативе Президента РФ. 
Назначенный на должность Советом Федерации Генеральный прокурор РФ обязан согласно п. 3 ст. 12 Закона о прокуратуре принять присягу, причем текст ее отличается от текста присяги, принимаемой согласно ст. 40' названного Закона всеми остальными прокурорами (следователями).

Текст присяги Генерального прокурора РФ гласит: "Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства".

Лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ, приводит к присяге Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Требования, предъявляемые при назначении к личности Генерального прокурора РФ, в Законе о прокуратуре не определены.

Срок полномочий назначенного Генерального прокурора РФ - пять лет. Порядок освобождения Генерального прокурора РФ от должности по истечении пятилетнего срока и назначения этого же лица на должность Генерального прокурора РФ на новый срок, так же как и количество таких пятилетних сроков, Законом не регламентируется.

Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об освобождении его от должности публикуется в печати. 
В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей (отпуск, длительная зарубежная командировка, отстранение от должности) его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае его отсутствия или невозможности исполнения им обязанностей обязанности Генерального прокурора РФ исполняет один из заместителей Генерального прокурора РФ. Вопрос об исполнении обязанностей Генерального прокурора РФ при отсутствии или невозможности их исполнения всеми заместителями в Законе о прокуратуре не урегулирован. 
Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ согласно п. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Порядок и сроки представления Генеральным прокурором РФ других кандидатур на замещение указанных должностей в случае отклонения его представления Советом Федерации Законом о прокуратуре не регламентируется.

Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от должности в Генеральной прокуратуре РФ следующих работников: начальников главных управлений, управлений и отделов, их заместителей, советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ, помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.

Остальных работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ имеют право назначить заместители Генерального прокурора РФ. В компетенцию Генерального прокурора РФ входит назначение прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур (военные прокуратуры округов, транспортные, природоохранные прокуратуры). Назначение прокуроров субъектов РФ в соответствии с п. 3 ст. 129 Конституции РФ и ст. 13 Закона о прокуратуре осуществляется по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Такими органами являются законодательные органы (законодательные собрания и думы) или, по усмотрению самого субъекта - главы администраций субъектов РФ. Важно отметить, что прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от должности без согласования с субъектами РФ.

Помимо прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров Генеральный прокурор назначает на должность заместителей этих прокуроров, а также прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.

Кроме того, Генеральный прокурор РФ назначает на должность директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместителей. Остальные прокурорские работники назначаются на должность прокурорами субъектов РФ и приравненными к ним прокурорами и директорами (ректорами) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ. 
Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от должности работников аппарата соответствующих прокуратур, за исключением своих заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. К числу работников аппарата прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур относятся начальники управлений и отделов и их заместители, старшие помощники и помощники прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, старшие следователи по особо важным делам и следователи по особо важным делам и их помощники, помощники по особым поручениям (если они имеются). Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на должность и иных работников аппарата (хозяйственная служба, вспомогательный состав и т.п.).

Важным организационным полномочием прокурора субъекта РФ и приравненных к нему прокуроров является назначение на должность работников прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур. К ним относятся: начальники отделов (там, где они созданы), старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, следователи по особо важным делам, старшие следователи, следователи и их помощники. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначают на должность остальных работников этих прокуратур, не занимающих прокурорские или следственные должности.

Директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры назначают на должность и освобождают от должности научных, педагогических и иных работников указанных учреждений, за исключением своих заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

К лицам, назначаемым на прокурорские и следственные должности, предъявляется ряд требований. Согласно ст. 401 Закона о прокуратуре прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять возложенные на них служебные обязанности. 
На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором (помощником прокурора, прокурором отдела) или следователем в органах прокуратуры не менее 3-х лет.

На должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 5 лет. Указанное требование вполне объяснимо, так как для руководства коллективом прокурорских и следственных работников городской, районной или приравненной к ним прокуратуры, а тем более прокуратуры субъекта РФ требуются не только профессиональные знания, но и жизненный опыт, необходимый для решения повседневных сложных вопросов социальной, экономической и политической действительности.

В исключительных случаях Генеральный прокурор РФ вправе назначить на должности прокуроров субъектов РФ, городов, районов или приравненных к ним прокуратур лиц, имеющих опыт работы на руководящих должностях в органах государственной власти, то есть без учета предварительного прокурорско-следственного стажа.

На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в указанных выше учебных заведениях и окончившие 3-й курс этих учебных заведений. 
Для лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры, не имеющих оконченного высшего или среднего профессионального образования, может устанавливаться испытание на срок до 6 месяцев, который при успешном его прохождении засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры. 
Важно подчеркнуть не обязательность, а лишь возможность установления испытания для проверки соответствия принимаемых лиц занимаемой должности. Продолжительность срока испытания конкретного лица определяется руководителем органа прокуратуры, назначающим данное лицо на должность. Срок испытания согласовывается с лицом, принимаемым на службу, и может быть сокращен или продлен в процессе его прохождения в пределах 6 месяцев. 
В процессе осуществления служебной деятельности прокуроров и следователей затрагиваются права, свободы и интересы граждан, общества и государства. Необходимость обеспечения их неприкосновенности возлагает высокую ответственность на прокуроров и следователей, в связи с чем к ним помимо профессионального образования и возраста предъявляется ряд других требований. В соответствии с п. 2 ст. 40' Закона о прокуратуре не может быть принято на службу в органы прокуратуры или находиться на службе лицо, имеющее гражданство иностранного государства; признанное судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишенное судом права занимать государственные должности; имевшее или имеющее судимость; имеющее заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей; состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывающееся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений. Так как лица, назначаемые на перечисленные выше должности в органах прокуратуры, являются государственными служащими, то на них в полной мере распространяются ограничения, установленные ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1997 г. № 119-ФЗ, а именно: занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; участие в забастовках и некоторые другие.

В целях повышения ответственности за порученное дело лица, впервые назначенные на должность прокурора или следователя, принимают Присягу прокурора (следователя) следующего содержания: 

"Посвящая себя служению  Закону, торжественно клянусь: свято  соблюдать Конституцию Российской  Федерации, законы и международные  обязательства Российской Федерации, не допуская малейшего от них  отступления; непримиримо бороться  с любыми нарушениями закона, кто бы их ни совершил, добиваться  высокой эффективности прокурорского  надзора и предварительного следствия; активно защищать интересы личности, общества и государства; чутко  и внимательно относиться к  предложениям, заявлениям и жалобам  граждан, соблюдать объективность  и справедливость при решении  судеб людей; строго хранить государственную  и иную охраняемую законом  тайну; постоянно совершенствовать свое мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, Скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры. Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с пребыванием в органах прокуратуры". Порядок принятия Присяги прокурора (следователя) устанавливается Генеральным прокурором РФ.

Организация прокуратуры РФ предполагает не только порядок назначения соответствующих требований лиц на должности в органах прокуратуры, но и создание или ликвидацию самих органов прокуратуры. Согласно п. 2 ст. 11 Закона о прокуратуре образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. При этом принимаемые решения всегда определяются социальными, экономическими или политическими процессами, происходящими в стране, задачами, которые ставятся перед прокуратурой РФ государством в лице высших органов законодательной и исполнительной власти. Такие задачи могут определяться государственной необходимостью укрепления законности в отдельных регионах (Кавказ), сферах общественных отношений (экологическая безопасность), расширением сферы определенных правонарушений (таможенный контроль), изменениями административно-территориального деления и т.д. Этими же причинами может быть обусловлено принятие решений о реорганизации или ликвидации органов и учреждений прокуратуры.

Особо следует подчеркнуть, что при осуществлении такого рода организационных мероприятий недопустимо создание или осуществление деятельности на территории Российской Федерации органов прокуратур, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.

Организация органов прокуратуры РФ осуществляется через издаваемые Генеральным прокурором РФ соответствующие приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, с помощью которых Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ и нижестоящих прокуратур, определяет полномочия структурных подразделений, решает иные организационные вопросы (строительства необходимых помещений, материально-технического снабжения и т.п.).

Специализированные прокуратуры. К числу специализированных прокуратур относятся: военная прокуратура, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, природоохранные прокуратуры и прокуратуры Второго управления Генеральной прокуратуры РФ. Генеральному прокурору РФ предоставлено Законом право создавать специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей и районов. В этих целях Генеральный прокурор использует имеющийся в его распоряжении резерв штатной численности и средств материального и технического обеспечения.

Специализированные прокуратуры строятся по общим для органов прокуратуры принципам: они руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи; они используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Однако в их системно-структурном построении, а также в объектах и предмете надзора за исполнением законов есть некоторые особенности, о которых пойдет речь дальше.

Создаваемые в различное время специализированные прокуратуры, в особенности природоохранные и прокуратуры, осуществляющие надзор в исправительных учреждениях, не всегда четко отграничивали свои полномочия от полномочий территориальных прокуратур. Это приводило в ряде случаев к параллелизму в их деятельности и к тому, что некоторые участки деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов оставались "бесхозными", где ни специализированная, ни территориальная прокуратура надзора не осуществляли. 
Анализ деятельности специализированных прокуратур привел Генерального прокурора РФ к выводу о необходимости упорядочения их деятельности и четкого определения их функций в соотношении с функциями прокуроров территориальных прокуратур. Этому посвящен приказ Генерального прокурора № 24 от 9 апреля 1996 г. "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур". 

Глава 2 Организация деятельности прокуратуры в конституционной системе

современной России

2.1 Основные принципы  организации и деятельности прокуратуры  в конституционной системе Российской  Федерации

В теории прокурорского надзора принципами организации и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.

Система принципов организации и деятельности прокуратуры включает две основные группы. Первую образуют конституционные принципы, т.е. те, которые установлены Конституцией Российской Федерации или могут быть абстрагированы на основе содержащихся в ней положений. Конституционными принципами организации и деятельности прокуратуры являются принципы законности, единства, централизации, гласности.