История создания и развития Российской прокуратуры

После Октябрьской революции в соответствии с марксистской доктриной о сломе буржуазного государственного аппарата Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. прокуратура была ликвидирована. Надзор за законностью, в частности, в деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, возлагался на коллегии обвинителей, избираемых также местными Советами. Эти коллегии участвовали в заседаниях следственных комиссий при решении вопроса о предании суду, давали заключения о подсудности дел, формулировали обвинение. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 мая 1918 г. при революционном трибунале при ВЦИК была учреждена центральная коллегия обвинителей, состав которой избирался ВЦИКом. Центральная коллегия руководила деятельностью коллегий обвинителей при революционных трибуналах. Частично функции надзора за соблюдением декретов и привлечения к ответственности нарушающих их лиц взяла на себя ВЧК. По мере перехода от гражданской войны к строительству новых общественных отношений все более ощутимым становилась объективная необходимость обеспечения законности на единой организационной и правовой основе. В докладе Министра юстиции Н.В. Крыленко на IV съезде деятелей юстиции в 1921 г. подчёркивалась необходимость создания прокуратуры, независимой от местной власти, на которую возлагалось бы обвинение в суде, общий надзор, руководство следствием, а также предупреждение правонарушений. 1 января 1922 г. был опубликован первый проект декрета о государственной прокуратуре, в котором предполагалось её создание в составе Министерства юстиции с ограниченными полномочиями. При этом возобладало влияние губернских чиновников, не желавших иметь рядом с собой независимого от них прокурора. После дискуссий, завершившихся письмом В.И. Ленина «О двойном подчинении и законности» III сессия ВЦИК 28 мая 1922 г. приняла Положение о прокуратуре.

Первоначально структура отдела прокуратуры Наркомюста РСФСР была установлена Положением о Народном комиссариате юстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.). В него входили подотделы: 1) общего управления и личного состава прокурорского надзора; 2) общего надзора; 3) надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; 4) государственного обвинения со следственной частью. После образования Союза ССР, с принятием первых Основ судоустройства Союза ССР и Союзных республик органы прокуратуры строились на началах централизма и подчинения исключительно соответствующему прокурору республики, действовали на основе издаваемых республиками положений.

Прокурор республики был подотчётен и подведомственен верховным органам своей республики. Постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена прокуратура Союза ССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР. Им были определены функции прокуратуры, порядок их осуществления, структура органов. В структуру аппарата прокуратуры СССР вошли: Главная военная прокуратура; Главная прокуратура железнодорожного транспорта; Главная прокуратура водного транспорта; отдел общего надзора; уголовно-судебный отдел; гражданско-судебный отдел; следственный отдел; отдел по специальным делам; отдел по надзору за местами заключения; отдел по жалобам; отдел кадров; группа учета и информации; особый сектор; управление делами; секретариат. При прокуроре СССР (который с 1946 г. в соответствии с законом СССР от 19 марта 1946 г. стал именоваться Генеральным прокурором) состояли прокуроры для особых поручений, следователи по важнейшим делам, инспекторы и консультанты. С некоторыми, изменениями эта структура прокуратуры и аппаратов органов прокуратуры просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г. В 1960 г. были упразднены транспортные прокуратуры, но уже в 1961 г. они стали воссоздаваться в составе отдельных прокуратур краев и областей, а в 80-х годах их система была практически воссоздана. В начале 20-х годов при каждом реввоентрибунале состоял военный прокурор, непосредственно подчиненный помощнику прокурора республики при Верховном суде (по Военной коллегии) и по его представлению назначаемый прокурором республики. В последующем в соответствии с развитием вооруженных сил и иных войск, применительно к их организационной структуре развивались и органы военной прокуратуры. Создавались трудовые (1924 г.), природоохранные (1984— 1985гг.) и другие специализированные прокуратуры.

С распадом СССР, в начале 90-х годов прошлого века, органы военной прокуратуры, как и вся страна, переживали непростые времена: трудности в экономике резко осложнили финансирование, вооружённые конфликты в различных регионах, лавинообразный всплеск преступности, многочисленные реорганизации вызвали отток кадров прокуроров и следователей, существенно затрудняли обеспечение законности и правопорядка в войсках. Поворотным пунктом стало принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.) в статье 129 которой закреплено понятие прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Принятием в 1995 г. новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» завершается правовое оформление органов прокуратуры Российской Федерации. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» определены предмет и пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления. Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов. Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных решений. Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры.

1.2 Система, структура  и организация органов прокуратуры  в современной России

Систему прокуратуры РФ согласно ст. 11 Закона о прокуратуре составляют Генеральная прокуратура РФ; прокуратуры субъектов Российской Федерации; приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (прокуратуры военных округов, родов войск, флотов, транспортные прокуратуры, природоохранные прокуратуры, прокуратуры на режимных объектах и территориях); прокуратуры городов и районов; другие территориальные прокуратуры (межрайонные, городов с районным делением); военные (прокуратуры гарнизонов); иные специализированные прокуратуры (транспортные и природоохранные на правах прокуратур районов, прокуратуры по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, назначенное судом); научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами (НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ и др.); редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами (редакция журнала "Законность"). Система прокуратуры РФ может быть представлена в следующей схеме: 

Перечисленные выше органы прокуратуры составляют систему прокуратуры РФ, так как обладают признаком единства, то есть не входят ни в какую иную систему органов, централизованности, то есть подчинения каждого нижестоящего прокурора вышестоящему прокурору и Генеральному прокурору РФ, единства основных целей и задач, стоящих перед каждым прокурором, единства полномочий, предоставленных каждому прокурору в пределах его компетенции, единства законодательства, регулирующего деятельность прокуроров.

Системность органов прокуратуры проявляется в их тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Результаты деятельности нижестоящих прокуратур во многом зависят от деятельности вышестоящих прокуратур (постановка конкретных задач, контроль исполнения, обеспечение кадрами и т.д.), а результаты работы вышестоящих прокуратур прямо определяются результатами деятельности нижестоящих. Так, прокуратура субъекта РФ характеризуется объемом и качеством работы, выполненной всеми городскими и районными прокуратурами, находящимися на территории соответствующего субъекта РФ. Генеральный прокурор представляет отчет в Федеральное Собрание РФ и Президенту РФ не только о работе Генеральной прокуратуры РФ, а о работе всех прокуратур РФ.

Каждый из элементов рассмотренной выше системы прокуратуры РФ состоит из подразделений, составляющих их структуру.

Генеральная прокуратура РФ. Генеральную прокуратуру РФ (и одновременно всю систему прокуратуры РФ) возглавляет Генеральный прокурор РФ. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, чьи служебные обязанности определяются Генеральным прокурором РФ.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления (Главное следственное управление, состоящее из управления по надзору за расследованием преступлений и следственного управления); управления (организационно-контрольное, кадров, по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, по делам о несовершеннолетних и молодежи, второе управление, по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам, по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам, по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, по надзору за исполнением уголовных наказаний, международно-правовое управление и некоторые другие); отделы на правах управления (безопасности, реабилитации жертв политических репрессий, криминалистики, писем); отделы в составе управлений (организационного обеспечения, планирования и контроля, статистики и анализа - в организационно-контрольном управлении; первый, второй, третий, пенсионный - в управлении кадров; по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, по надзору за исполнением законов в сфере экономики, по надзору за законностью правовых актов, по надзору за исполнением природоохранного законодательства и др. - в управлении по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в федеральных органах налоговой полиции, по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в МВД РФ, по надзору за расследованием особо важных дел в Генеральной прокуратуре РФ, по расследованию преступлений в сфере экономики, по расследованию бандитизма, умышленных убийств и др. - в главном следственном управлении) и т.д.

В структуру Генеральной прокуратуры РФ, помимо названных, входят и такие подразделения, как Секретариат Генерального прокурора РФ (на правах управления); центр информации и общественных связей (на правах управления); приемная (на правах управления) и некоторые другие.

В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образована Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ - Главным военным прокурором.

В структуру Генеральной прокуратуры РФ входит коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором РФ, в которую входят первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ и другие прокурорские работники, назначаемые Генеральным прокурором. В Генеральной прокуратуре РФ на основании положения, утверждаемого Генеральным прокурором РФ, действует Научно-консультативный совет, в состав которого входят прокурорские работники и ученые.

В названные структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ включены должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам, а также их помощников. 
Руководят указанными структурными подразделениями начальники главных управлений, управлений, отделов на правах управлений и начальники отделов. При этом начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управления являются старшими помощниками Генерального прокурора РФ, а их заместители и начальники отделов в Составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ.

Помимо названных должностей в структуре Генеральной прокуратуры РФ имеются советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям Генерального прокурора РФ, статус которых соответствует статусу начальников управлений, а также помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур имеет большое сходство со структурой Генеральной прокуратуры РФ, хотя и ограничена в размерах в силу различия компетенции.

Возглавляют эти прокуратуры прокуроры субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их первые заместители и заместители. Структуру названных прокуратур составляют управления и отделы. Численность таких управлений и отделов значительно меньше, чем в структуре Генеральной прокуратуры РФ. Их назначение состоит в обеспечении основных направлений прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры. Так, во всех прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах имеются следственные управления, управления или отделы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, управления или отделы по надзору за законностью постановлений судов, по надзору за исполнением уголовных наказаний и т.д. 
Руководство этими структурными подразделениями осуществляют начальники управлений и отделов и их заместители. При этом начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками прокурора субъекта РФ и приравненных к ним прокуроров, а их заместители и начальники отделов в управлениях - помощниками указанного прокурора.

В структуру прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур входят должности старших помощников и помощников соответствующих прокуроров: старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов прокуратуры, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям. Их статус приравнивается к статусу заместителей начальников управлений.

В прокуратурах субъекта РФ и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии во главе с прокурором субъекта РФ и приравненными к нему прокурорами. В состав коллегий входят первый заместитель и заместители соответствующих прокуроров и другие прокурорские работники, назначаемые прокурором субъекта РФ и приравненными к ним прокурорами. 
Структура прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур. Возглавляют названные прокуратуры прокуроры соответствующих городов, районов или приравненных к ним прокуратур. Как правило, в этих прокуратурах нет структурных подразделений в виде отделов. Однако они могут быть созданы по решению Генеральной прокуратуры РФ. В обычную структуру городской, районной или приравненных к ним прокуратур, кроме прокурора, возглавляющего ее, входят первый заместитель, заместитель прокурора, начальники отделов (если они образованы), старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи. В прокуратурах городов могут быть следователи по особо важным, делам и их помощники. Старшие помощники и помощники прокурора обеспечивают основные направления надзорной деятельности прокуратуры.

Структура и численность состава конкретной прокуратуры субъекта РФ, города, района или приравненных к ним прокуратур зависит от социально-экономической характеристики региона, на территории которого действует прокуратура, численности населения и других факторов.

Организация прокуратуры РФ. Под организацией прокуратуры РФ понимается установленный Конституцией РФ и Законом о прокуратуре порядок назначения на должность прокурорских работников и порядок создания и ликвидации отдельных органов прокуратуры. Организацию прокуратуры РФ следует отличать от организации прокурорского надзора как основной функции органов прокуратуры, которая будет рассмотрена в последующих разделах, посвященных отдельным направлениям прокурорского надзора. 
В ч. 2 ст. 129 Конституции РФ предусмотрено, что Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Это положение получило дальнейшее развитие в Законе о прокуратуре. Согласно ст. 12 названного Закона, если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. К сожалению, Закон о прокуратуре не определяет, сколько раз Президент РФ может входить в Совет Федерации с таким предложением, если его кандидатуры будут отклоняться.