Исполнительная власть: особенности организации и деятельности

В президентских  республиках правительство, как правило, подотчетно и ответственно перед президентом, но элементы парламентской ответственности в статусе органа исполнительной власти все же присутствуют. Так, например, в России правительство юридически и фактически полностью подотчетно и подконтрольно Президенту. Однако Государственная Дума может выразить недоверие правительству. После этого Президент вправе объявить об отставке либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (ст. 117 Конституции). По Конституции Приднестровской Молдавской Республики исполнительные органы государственной власти и управления подотчетны Президенту (ст. 71). В Республике Кипр Совет министров не подотчетен в своей деятельности Палате представителей, которая не имеет права ставить по своей инициативе вопрос о доверии правительству.

В некоторых  республиках, имеющих смешанную форму правления, правительство ответственно не только перед парламентом, но и перед президентом (Литва, Португалия, Украина). В Польше, Румынии, Франции правительство несет политическую ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В Украине в соответствии со статьей 113 Конституции Кабинет Министров ответственен перед Президентом Украины и в установленных Основным законом пределах подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины. Президент, например, может освободить от должности как Премьер-министра, отставка которого влечет за собой отставку всего состава Кабинета Министров, так и любого члена Кабинета.

В странах с  парламентарной формой правления правительство  остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства  в высшем представительном органе. Отказ в доверии выражается при помощи специальных парламентских процедур – вотума недоверия и резолюции порицания. Вотум недоверия – это выраженное парламентом неодобрение политической линии, определенной акции или законопроекта правительства либо отдельного министра. В ряде парламентских республик, таких как Венгрия, Германия, Испания, Польша, Словения, применяется особая форма вотума недоверия главе правительства, так называемый конструктивный вотум, при котором парламент избирает ему преемника большинством голосов от числа членов парламента или той его палаты, перед которой ответственно правительство. Выражение вотума недоверия влечет за собой отставку, при этом, как правило, если он выражен председателю правительства, то в отставку должно уйти все правительство.

Во многих государствах само правительство может инициировать вотум доверия перед парламентом, связывая его с конкретным законопроектом или определенным вопросом.

Иными формами  парламентского контроля над деятельностью  правительства являются:

- резолюция  порицания (требование установленного  числа депутатов к правительству  уйти в отставку по мотивам,  указанным в резолюции) - наиболее  сильное контрольное полномочие  парламента, применяемое в большинстве  парламентских государств. В Конституциях или в Регламентах законодательного органа содержатся требования для ее внесения. Так, например, в Испании  резолюция порицания должна быть предложена по меньшей мере одной десятой частью депутатов и включать предложение о кандидате на пост председателя Правительства (ст. 113). Для принятия резолюции недоверия требуется, как правило, абсолютное большинство голосов. Если же она отклонена, то ее инициаторы не могут внести новую в течение той же парламентской сессии;

- интерпелляция  (требование группы депутатов, обращенное к правительству, дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу, в дальнейшем может повлечь дебаты о доверии). В Швеции член Риксдага может согласно положениям Акта о Риксдаге вносить интерпелляцию или вопрос, обращенный к министру по делам его ведомства. Согласно ст. 111 Конституции Испании правительство и любой из его членов обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах. При этом, всякая интерпелляция может дать повод для внесения резолюции, в которой палата выражает свою позицию;

- парламентские  вопросы (ответы правительства  на парламентские вопросы, в  отличие от интерпелляций, не  могут служить самостоятельным  поводом для постановки вопроса о доверии правительству). По Конституции Королевства Нидерланды обе палаты имеют право обращаться совместно и раздельно с запросами к правительству в порядке, установленном Актом парламента. Министры и государственные секретари представляют устно или письменно на раздельных или совместных заседаниях палат информацию по запросу одного или более депутатов, если только разглашение такой информации не противоречит государственным интересам (ст. 68);

- парламентское  расследование (осуществляется, как  правило, специально создаваемыми парламентскими (следственными) комиссиями и проводится в отношении незаконных действий подконтрольных парламенту органов исполнительной власти, если допущенные нарушения имеют политический характер). В Болгарии Народное собрание и парламентские комиссии могут обязать министров явиться на их заседания и ответить на поставленные вопросы (ст. 83).

Эффективным средством  парламентского контроля над деятельностью  органов исполнительной власти является введенная в большинстве развитых государств должность омбудсмана (уполномоченного по правам человека). Как правило, он является парламентским уполномоченным и призван осуществлять контроль за соблюдением прав человека разного рода административными органами. По Конституции Швеции, где данная должность была впервые предусмотрена, Риксдаг может избрать одного или нескольких омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. В Великобритании в 1967 году была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации (разновидность омбудсмена), на которого возложены функции по рассмотрению жалоб на «плохое» управление, когда того требуют члены Палаты общин. В Нидерландах особую роль в осуществлении контроля за деятельностью органов исполнительной власти, соблюдением законности, прав и свобод личности играет омбудсман, который назначается Второй палатой Генеральных штатов на 6 лет.

Отставка  правительства

В конституциях государств Европы предусмотрены следующие  случаи отставки правительства, иначе говоря, сложение им своих полномочий:

- неодобрение  программы вновь образованного  правительства; 

- недоверие  правительству или премьер-министру (выражение вотума недоверия или  резолюции порицания);

- непринятие  вотума доверия. Председатель правительства может поставить перед парламентом вопрос о доверии правительству. При этом он может связать вопрос о доверии с принятием парламентом закона или иного решения. Если решение не принято, считается, что было выражено недоверие правительству;

- отставка по  инициативе парламента или самого  премьера; смерть премьера;

- после выборов  парламента, когда образуется новое  правительство. 

Сравнительно  редко встречаются следующие  причины отставки:

- утрата премьер-министром  избирательного права – Венгрия;

- с установлением  несовместимости занятия должности  премьер-министром – Венгрия;

- возникновение  стойкой неспособности для выполнения  полномочий председателя правительства  – Македония.

Ушедшее в отставку правительство продолжает осуществлять свои функции до сформирования нового правительства. Но в Турции Президент в период выборов парламента должен назначить премьер-министра, чтобы сформировать временный Совет министров, который будет исполнять свои обязанности в течение избирательной компании и до созыва Собрания.

Относительно  отдельных членов правительства, то в основном их отставку инициирует председатель правительства. По Конституции  Ирландии премьер-министр в любое  время может по основаниям, которые  он сочтет достаточными, потребовать  отставки члена правительства (ст. 28). Но данная инициатива может исходить и от законодательного органа: в Литве министр обязан подать в отставку в случае выражения недоверия ему тайным голосованием более чем половиной всех членов парламента.

В целях соблюдения функционального равновесия законодательной и исполнительной власти конституции некоторых государств уполномочивают и правительство инициировать перед главой государства роспуск парламента. В Греции это может произойти с целью обновления народного мандата перед решением национального вопроса исключительной важности (ст. 41). В Испании Председатель правительства после обсуждения Советом министров и под свою исключительную ответственность может предложить роспуск Конгресса, Сената или Генеральных кортесов, который осуществляется декретом Короля (ст. 115). Согласно ст. 68 Конституции Германии Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера, которому Бундестаг не выразил доверие, в течение двадцати одного дня распустить последний.

Итак, в результате проведенных в государствах Европы конституционных реформ мы можем наблюдать уже отраженное в основных законах современного этапа усиление роли правительства, особенно в монархических странах, связанное, прежде всего, с передачей монархом большинства полномочий по управлению государством исполнительной власти. Монарх даже формально не признается главой исполнительной власти. Что же касается парламентских государств, то здесь существует тенденция расширения контрольных полномочий представительного органа власти за деятельностью органов исполнительной власти. Одним из оснований этого послужили демократичные положения новых конституций, а именно: «власть принадлежит народу» и «учреждения власти служат народу». Кроме того, многие государства, признавая, что разделение властей не отменяет взаимодействие ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, все же идут по пути усиления взаимосвязи законодательной и исполнительной власти и, прежде всего, в сфере международной деятельности, внешних сношений, а также в отношениях с другими государствами.

«Сравнительно-правовой анализ конституций 

европейских государств»;  – Тирасполь, 2006