Исполнительная власть: особенности организации и деятельности

 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ  ВЛАСТЬ: ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ  И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Пионтковская  Л.А.

Государства Европы, соблюдая принцип разделения властей, регламентируют в текстах своих  конституций организацию и функционирование исполнительной ветви власти. Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконного регулирования, внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а иногда и законодательные полномочия, а также систему государственных органов, осуществляющих вышеперечисленные полномочия.

Высшим органом, осуществляющим управление делами государства, является правительство. В различных  государствах этот орган имеет свое наименование: Совет министров (Беларусь, Болгария, Греция, Дания, Италия, Кипр, Польша, Турция, Франция), Кабинет министров (Великобритания, Исландия, Латвия, Мальта, Приднестровская Молдавская Республика, Украина,), Государственный совет (Норвегия, Финляндия), Союзный Совет (Швейцария), Союзное правительство (Югославия), но функционально – единое предназначение.

Основной закон  государства устанавливает основные положения правового статуса  исполнительных органов государственной  власти. Подробная же регламентация их организации и деятельности, в большинстве государств, устанавливается законом. Наиболее важными положениями, отраженными в Конституциях европейских государств, являются нормы о том, кто является носителем полномочий исполнительной власти в государстве, каков порядок назначения и отставки правительства, его состав, функции и ответственность.

Органы  исполнительной власти

Систему органов  исполнительной власти большинства  государств составляют глава государства  и правительство. Если ранее в  некоторых парламентских республиках глава государства был одновременно и главой исполнительной власти, то на сегодняшний день, в результате проведенных конституционных реформ, таких государств почти не осталось.

В конституциях монархических государств прямо  указано, что глава государства является носителем исполнительной власти в стране, которую он осуществляет через правительство, и которая ограничена действием Конституции. Однако, исходя из реальных полномочий монарха, можно сказать, что эта власть у него формальная. К таким государствам относятся: Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция. Так, например, в Бельгии, согласно Конституции, исполнительная власть принадлежит Королю (ст. 37). Однако она фактически осуществляется Федеральным правительством, а участие Короля в ее реализации сводится к подписанию правительственных актов, которые имеют силу лишь будучи контрасигнованы министрами, ответственными за их исполнение. По Конституции Великого Герцогства Люксембург исполнительная власть осуществляется Великим Герцогом (ст. 33), но на деле проведение внутренней и внешней политики государства осуществляет правительство. В Нидерландах Король осуществляет исполнительную власть совместно с Советом министров, однако фактически самостоятельных полномочий Король не имеет.

В президентских  республиках глава государства  является главой исполнительной власти, даже если это прямо не отражено в тексте Основного закона государства. В целях реализации закрепленных за ним конституцией, исполнительных полномочий, он формирует себе совещательный орган – Беларусь, Казахстан, Кипр, Приднестровская Молдавская Республика, Россия. В Конституции Приднестровской Молдавской Республики прямо закреплено, что Президент является главой государства и возглавляет исполнительную власть в Республике. Для осуществления своих полномочий в качестве главы исполнительной власти Президент формирует Кабинет министров. Систему исполнительных органов государственной власти составляют министерства, ведомства и иные республиканские органы управления (ст.ст. 70, 74, 75). В России Президент, не принадлежа формально к исполнительной власти, фактически возглавляет ее, поскольку назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, имеет право председательствовать на заседаниях правительства, принимает решение об отставке правительства, по предложению Председателя правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя правительства, федеральных министров. На Кипре, исходя из существования двух равноправных общин, греческой и турецкой, исполнительная власть осуществляется Президентом (греком) и Вице-президентом (турком), которые имеют в своем распоряжении Совет министров (ст. 46 Конституции). Президент является главой исполнительной власти, а вице-президент его заместителем. В Конституции Кипра подробно очерчивается круг вопросов по реализации исполнительной власти совместно и раздельно Президентом и Вице-президентом, а также Советом министров.

Что касается парламентарных республик, здесь глава государства входит в систему исполнительной власти, однако не является ее главой. Президент осуществляет свои полномочия, как правило, только по предложению правительства, возглавляемого премьер-министром. К таким государствам относятся: Австрия, Болгария, Германия, Греция, Исландия, Италия, Молдова, Финляндия. Однако встречаются республики, в которых Президент не является носителем исполнительной власти – Венгрия, Ирландия, Латвия, Эстония.

В республиках  смешанного типа, иными словами полупрезидентских, таких как Армения, Македония, Польша, Португалия, Румыния, Турция, Украина, Франция, Хорватия, Югославия, исполнительной властью облечены и глава государства, и правительство. При этом президент, как правило, осуществляет лишь общее руководство правительством.

Формирование  правительства

Порядок формирования правительства зависит от формы  правления в государстве.

В президентских  республиках правительство формируется  президентом. При этом, как правило, действует принцип несовместимости  министерского портфеля и депутатского мандата. В Беларуси, Казахстане, России при назначении президентом председателя правительства требуется согласие представительного органа власти по представленной кандидатуре. По представлению председателя правительства президент утверждает структуру правительства, назначает и освобождает его членов. На Кипре и в Приднестровской Молдавской Республике не существует должности председателя правительства, его функции выполняет сам глава государства. Согласно ст.46 Конституции Республики Кипр министры подбираются Президентом и Вице-президентом, которые назначаются их актом, подписанным им обоим. По Конституции Приднестровской Молдавской Республики министры, руководители ведомств, иных исполнительных органов государственной власти и управления, их заместители и иные должностные лица исполнительных органов государственной власти и управления, непосредственно подчиненные Президенту, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом (ст. 74).

Довольно таки разнообразное формирование правительственного органа в государствах, имеющих парламентарную форму правления. И это прежде всего связано с тем, какими реальными полномочиями обладает глава государства при формировании правительства и каково участие парламента в данном вопросе. Специфической чертой процедуры образования правительства в этих странах является его формирование на парламентской основе, исходя из расстановки сил в законодательном органе.

В большинстве  парламентарных республик и монархий председатель правительства формально назначается главой государства (Австрия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Словакия, Финляндия). Правительство формируется партией, получившей большинство мест в парламенте страны. В основном, премьер-министром становиться лидер этой партии. В Дании, Германии, Испании глава государства представляет кандидатуру на утверждение парламенту. Затем он назначает уже избранного представительным органом должностного лица и, как правило, по предложению председателя правительства президент назначает и увольняет остальных членов правительства.

Например, по Конституции  Ирландии Президент должен по предложению  Палаты представителей назначить главу  Правительства или Премьер-министра. Президент по совету Премьер-министра и с предварительным одобрением Палаты представителей должен назначить других членов правительства (ст.13). В соответствии со ст.80 Конституции Мальты в  любом случае, когда нужно назначить премьер-министра, Президент должен назначить премьер-министром члена Палаты представителей, который, по мнению Президента, наиболее способен привлечь поддержку большинства членов этой Палаты, и должен, действуя согласно совету премьер-министра, назначить других министров из числа членов Палаты представителей. Согласно ст.63 Основного закона ФРГ Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Избранным считается тот, кто собрал голоса большинства членов Бундестага. Избранное лицо должно быть назначено Федеральным президентом. По Конституции Финляндии Эдускунта (законодательный орган) избирает премьер-министра, которого затем Президент Республики назначает для выполнения его обязанностей (ст. 61).

В других парламентских странах  применяется процедура, при которой глава правительства назначается парламентом – Болгария, Венгрия, Словения, Швеция, Эстония. В Болгарии, Венгрии, Словении и Эстонии функции главы государства, относительно назначения премьер-министра, ограничиваются лишь внесением предложения по кандидатуре на данный пост на обсуждение и утверждение законодательного органа. Остальные члены правительства по предложению председателя правительства утверждаются парламентом – Болгария, Словения, Швеция или назначаются президентом – Венгрия, Эстония. В соответствии с Конституцией Словении Президент после консультаций с руководителями парламентских фракций предлагает Государственному собранию кандидатуру Председателя правительства, который считается избранным при поддержке большинства депутатов. Министры назначаются и смещаются Государственным собранием по предложению председателя правительства. Кандидат до своего назначения должен предстать перед компетентной комиссией Государственного собрания и ответить на все вопросы (ст.ст. 111, 112).

В некоторых парламентских странах, представлению кандидатуры на пост премьер-министра предшествует консультативная процедура с представительной властью. Так в Испании проведение консультаций возложено на главу государства, в Дании – на королевского уполномоченного, в Швеции – на тальмана (председателя парламента). Например, в соответствии со ст. 99 Конституции Королевства Испании после каждого обновления состава Конгресса депутатов Король после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте, предлагает через председателя Конгресса кандидата на пост председателя Правительства, который при абсолютной поддержке Конгресса, затем назначается Королем.

Сравнительно редко встречается  практика, когда все члены правительства  избираются парламентом. По Конституции Швейцарии Союзный совет (правительство), состоящее из семи человек избирается на совместном заседании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты (ст. 175). При этом Союзный президент и Вице-президент Союзного Совета – женщины или мужчины – избираются Союзным Собранием из числа членов Союзного Совета сроком на один год. Повторное избрание на следующий год исключено. Союзный президент – женщина или мужчина – не может быть избран Вице-президентом следующего года (ст. 176).

В республиках смешанного типа председатель правительства назначается  на должность и освобождается  от нее президентом: самостоятельно – Армения, Франция; по согласованию с парламентом – Литва, Польша, Украина, Хорватия; после проведения консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте – Румыния, Португалия, Югославия. Остальных членов правительства Президент назначает по представлению председателя правительства. В Македонии и Хорватии Президент назначает «мандатора», ответственного за формирование нового правительства. Например, по Конституции Македонии Президент обязан в течение 10 дней после учредительного заседания вновь избранного Собрания предоставить мандат на формирование правительства кандидату от партии или партий, которые имеют большинство в Собрании. В течение следующих 20 дней «мандатор» представляет Собранию программу и предлагает состав правительства. Правительство избирается Собранием по предложению «мандатора» и на основе изложенной программы деятельности большинством голосов от общего числа депутатов (ст. 90). В Турции Президент назначает премьер-министром лидера победившей партии парламента, а рекомендуемых последним лиц – министрами до обсуждения их кандидатур со стороны парламента.

Вновь образованное правительство должно пользоваться доверием у представительной власти, поэтому в конституциях большинства государств, содержится требование о предоставлении правительственной программы на рассмотрение парламента и выражение по ней доверия, после принятия которого, правительство считается приступившим к своим обязанностям. Кроме этого, члены правительства, при вступлении в должность, приносят присягу, и обычно перед тем органом, который их назначил. Текст присяги, в подавляющем большинстве, изложен в конституциях. 

Непринятие вотума доверия  по программе вновь образованного  правительства во многих государствах влечет право главы государства  распустить законодательный орган  – Армения, Беларусь, Бельгия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Мальта, Польша, Румыния, Словения, Турция, Хорватия  и т.д.

В некоторых парламентарных государствах создается коалиционное правительство. Это происходит тогда, когда депутатские места в  парламенте раздроблены между различными партиями и ни одна из них не может  претендовать на создание однопартийного правительства (Бельгия, Венгрия, Исландия, Италия, Нидерланды, Швейцария).

В государствах может существовать так называемое «оппозиционное правительство», которое выступает против политики правительства по ряду принципиальных вопросов. Его существование обусловлено обеспечением беспрерывного эффективного политического управления страной в сочетании с постоянным контролем оппозиции за деятельностью правительства у власти. Акт о Палате общин Великобритании 1978 года содержит понятие «лидер оппозиции» и говорит о том, что партия, не находящаяся у руля власти, является партией официальной оппозицией. Англичане еще называют оппозицию «теневым кабинетом», а его лидера «теневым» премьер-министром. «Теневой» кабинет у лейбористов избирается парламентской фракцией Лейбористской партии, у консерваторов – назначается лидером Консервативной партии. В Мальте Кабинет министров состоит из представителей партии, получившей большинство мест во время всеобщих выборов, а партия, которая получила меньшее число голосов, становиться оппозиционной, ее лидер – официальным лидером оппозиции. В Конституции Республики Мальта лидеру оппозиции посвящена целая статья. Должен быть лидер оппозиции, которого должен назначать Президент (ст. 90).

В Болгарии и Хорватии может существовать служебное правительство, образование которого является результатом не достижения согласия с парламентом об образовании правительственного органа. Глава государства, при этом, использует свое право роспуска представительного органа власти, и до образования его вновь и назначения им правительства, действует служебное правительство.