Исполнительная власть: особенности организации и деятельности

Состав  и структура правительства

В конституциях государств Европы могут устанавливаться  определенные требования к составу  правительства. Это может касаться как численности аппарата, так и условий для кандидатов на государственную должность. В подавляющем большинстве государств отсутствует фиксированный состав правительства, но содержаться требования к кандидатам относительно их национальной, языковой принадлежности, гражданства, моральных качеств, принадлежности к представительному органу власти и т.д.

По Конституции Ирландии (ст. 28) правительство должно состоять не менее чем из семи и не более  чем из пятнадцати членов. Премьер-министр, его заместитель и член правительства, ответственный за Департамент финансов, должны быть членами Палаты представителей. Другие члены правительства должны быть членами Палаты представителей или Сената, но не более двух из них могут быть членами Сената. В Швеции министром может быть только лицо, которое является шведским гражданином не менее десяти лет (гл. 6). В Финляндии министрами могут быть граждане Финляндии по рождению, известные свои опытом и честностью (ст. 60). В Болгарии членами Совета Министров могут быть только болгарские граждане, которые отвечают условиям, необходимым для избрания народными представителями (ст. 110).

В Люксембурге Великий  Герцог определяет организацию своего правительства, состоящего не менее  чем из трех членов (ст. 76). Конституция  Бельгии определила, что Совет министров включает не более пятнадцати членов. За возможным исключением Премьер-министра, Совет министров состоит в равном количестве из министров, изъясняющихся на французском языке, и министров, изъясняющихся на нидерландском языке (ст. 99). Только бельгийцы могут быть министрами (ст. 97). В Великобритании персональный состав Кабинета предопределяется Премьер-министром при назначении на важнейшие министерские посты. При формировании Кабинета должно соблюдаться единственное условие: его члены обязаны заседать в одной из палат Парламента, с тем, чтобы их деятельность находилась под постоянным парламентским контролем. Согласно Акту о министрах Короны 1937 года, в составе правительства должно быть больше членов Палаты общин, чем членов Палаты лордов.

На Кипре, согласно Конституции, Совет министров имеет в своем составе семь министров – греков и трех министров – турок. Причем одно из нижеследующих министерств – иностранных дел, обороны и финансов – поручается министру-турку (ст. 46). Однако в связи с прошедшими в декабре 1963 года межобщинными столкновениями, на сегодняшний день это положение не применяется. Совет министров, возглавляемый Президентом, составляет 11 министерств. Турки-киприоты перестали участвовать в работе представительных, исполнительных и других государственных органов Республики Кипр, провозгласив 15 ноября 1983 года, в качестве суверенного государства Турецкую республику северного Кипра, которая признана только Турцией.

Правительство является коллегиальным  органом, который имеет во главе председателя (премьер-министра; федерального канцлера – Австрия, Германия, министра-председателя – Болгария; союзного президента – Швейцария; президента министров - Латвия). В состав правительства входят министры. Обычно в состав также входят заместитель председателя правительства – в Словакии, Чехии, Ирландии, Португалии, Болгарии (заместитель министра-председателя), Австрии (вице-канцлер), Испании (в случае необходимости), в Украине – первый вице-премьер-министр и три вице-премьер-министра; министры без портфеля (министры, не руководящие министерствами, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства) в Венгрии, Греции, Нидерландах; государственные секретари – Бельгия, и их заместители – Португалия, председатели определенных в законах комитетов – Польша.

В Португалии наряду с правительством функционирует и Совет министров. Кроме того, закон может учреждать  специализированные Советы министров  для рассмотрения отдельных вопросов. Также, в Великобритании различаются понятия «правительство» и «кабинет». Кабинет представляет собой группу министров, приглашаемых Премьер-министром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики страны. Кабинет действует внутри правительства, в его состав входят премьер-министр и основные министры: внутренних дел, иностранных дел, обороны, по вопросам образования и науки и др.; лорд-канцлер, лидер Палаты общин. Вопрос о численном составе Кабинета Премьер-министр решает самостоятельно. Обычно это около 20 человек. Состав правительства гораздо шире – около 100 человек. Правительство в полном составе никогда не собирается, а все вопросы по реализации исполнительной власти решаются на заседаниях Кабинета.

Порядок функционирования правительства

Порядок работы правительства в большей степени  зависит от формы правления в  государстве. Основной формой работы является проведение заседаний, на которых происходит коллективное обсуждение вопросов и  выработка единого решения.

В президентских  республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению главы государства. Председательствовать на заседаниях вправе не только председатель правительства, но и президент. Президент определяет основные направления внутренней и  внешней политики государства и ставит соответствующие задачи перед правительством. Согласно ст. 55 Конституции Республики Кипр Президент созывает заседание Совета министров. Созыв осуществляется Президентом по его собственной инициативе либо по требованию вице-президента, своевременно представленному в письменном виде и содержащему указание обсуждаемого вопроса. К тому же, повестка дня каждого заседания также разрабатывается Президентом. В России Председатель правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Однако на практике полномочия главы Правительства сильно ограничены уже в силу того, что согласно ФКЗ «О правительстве» ст. 32 Президент РФ непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство лишь «координирует» деятельность указанных органов.

В парламентарных государствах на главу исполнительной власти возложено обеспечение единства правительства, руководство им, претворение в жизнь правительственной политики. В целях реализации своих функций, он вправе созывать и председательствовать на заседаниях правительства, координирует и контролирует  деятельность аппарата и министерств, принимает подзаконные акты, обеспечивает их исполнение. Министры выполняют определенные законом функции. В Исландии,  например, Кабинет министров может созываться по требованию одного из министров. Заседания проходят под председательством определяемого Президентом министра, который назначен Премьер-министром (ст. 17). В Швейцарии во главе Союзного совета (правительства) стоит Президент, ему помогает вице-президент. Президент председательствует в Федеральном совете.

В парламентарных монархиях значительно выросла  роль правительства, и это связано, прежде всего, с тем, что большинство  прав, ранее принадлежавших монарху, теперь осуществляется кабинетом. Так, например, в Великобритании Корона должна действовать только по совету ее министров. Самым значительным полномочием монарха является консультирование своих министров, и, прежде всего – премьер-министра, на регулярных встречах. На практике министры всегда прислушиваются к голосу Королевы, хотя многое зависит от личности премьер-министра.

В смешанных  республиках заседания проводятся либо президентом, либо председателем  правительства. Во Франции Президент  председательствует в Совете министров, однако, в соответствии со ст. 21, Премьер-министр  в исключительных случаях может замещать Президента в качестве председателя на заседаниях Совета министров по определенному поручению Президента и с определенной повесткой дня. В Хорватии Президент может предложить правительству созвать заседание и рассмотреть определенные вопросы. При этом Президент может присутствовать на заседании и участвовать в рассмотрении вопросов (ст. 102). В Румынии Президент может принимать участие в заседаниях Правительства, на которых обсуждаются вопросы, касающиеся внешней политики, обороны страны, обеспечения общественного порядка, а также по просьбе премьер-министра и в других случаях. Президент председательствует на таких заседаниях (ст. 87 Конституции).

Полномочия  правительства

Правительство наделено широкой компетенцией, необходимыми властными правами и полномочиями. Однако лишь в некоторых конституциях можно найти их подробную регламентацию. В основном это: обеспечение исполнения законов, управление государством, обеспечение внутренней и внешней безопасности государства, координация деятельности всего государственного аппарата, разработка законопроектов, издание подзаконных актов. В Конституции Португалии, например, компетенция правительства подробно разграничивается на: политическую, законодательную, административную, также изложена отдельно компетенция Совета министров и членов правительства (гл. 3).

В подавляющем  большинстве государств введен институт контрасигнатуры актов главы  государства, т.е. акту придается юридическая  сила лишь после скрепления его подписью министра, который и будет нести юридическую и политическую ответственность за данный акт. Контрасигнация может быть обязательной. В Норвегии все акты Короля должны быть контрассигнованы соответствующими министрами, которые несут за них ответственность, В Исландии подпись Президента, контрасигнованная одним из министров, сообщает юридическую силу законодательному акту или акту Правительства. В Греции ни один акт Президента Республики не имеет силы и не приводится в исполнение без контрассигнации соответствующего министра, который одной своей подписью берет ответственность на себя, а также без опубликования акта в Правительственной газете;

Контрасигнация  может выборочной: В Молдове в  случаях, предусмотренных Конституцией, указы Президента должны быть контрасигнованы  Премьер-министром. В Румынии – если декреты Президента касаются полномочий, осуществляемых Президентом по предложению или по согласованию с Правительством, такие декреты должны быть контрасигнованы Премьер-министром.

Реже встречается  контрасигнация актов главы правительства соответствующими министрами и объясняется стремлением усилить солидарность кабинета (Армения, Литва, Молдова, Румыния, Франция, Чехия). Согласно ст. 95 Конституции Литвы постановления Правительства подписываются Премьер-министром и министром соответствующей отрасли. По Конституции Франции акты Премьер-министра в случае необходимости контрассигнуются министрами, ответственными за их исполнение (ст. 22).

Правительство обладает законодательной инициативой, официально внося законопроекты  в парламент в соответствии с утвержденной процедурой. Например, в Германии, учитывая наличие двухпалатного парламента, законопроекты федерального правительства подлежат внесению, прежде всего, в Бундесрат. Законопроекты Бундесрата должны направляться Бундестагу через Федеральное правительство (ст. 76). Во Франции исполнительной власти предоставлена возможность принимать законы через «голову» парламента – путем одобрения на референдуме. В большинстве государств Европы, на правительство возлагается выработка бюджета страны, который правительство, самостоятельно или через главу государства, вносит на рассмотрение и утверждение парламента. Члены правительства имеют право присутствовать на заседаниях парламента, быть выслушанными депутатами, участвовать в дебатах. В Болгарии, например, согласно ст. 78 Конституции Народное собрание может созываться также по требованию Совета Министров. В Исландии согласно ст. 55 Конституции министры вправе вносить в повестку дня заседания Альтинга свой вопрос на его рассмотрение. При этом, если Альтинг не находит основания для принятия решения по какому-либо вопросу, он может передать дело министру.

Правительство решает вопросы государственного управления коллегиально большинством голосов, принимая подзаконные акты в виде постановлений, распоряжений, решений, приказов – Хорватия, ордонансов – Румыния, декретов и ордонансов – Франция, которые не должны противоречить Конституции и законам государства. Кроме этого, законодательный орган власти может делегировать исполнительной власти издание актов, имеющих силу закона. Во всех случаях данное право имеет установленные Конституцией ограничения. Данное правомочие может быть осуществлено: в период между сессиями парламента – Исландия, Латвия; когда речь идет о выработке детализированных текстов или переработке различных законодательных текстов в один – Испания; в чрезвычайных случаях исключительной срочности и непредвиденной необходимости – Греция; в период военного положения – Хорватия, Словения. В республиках смешанной формы правления принятые акты правительства заверяются президентом.

Срок  полномочий правительства

В президентских  республиках правительство, как  правило, назначается на срок полномочий президента. Смена главы государства  влечет за собой создание нового правительственного органа.

В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парламенте. При этом создание нового правительства порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-министра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным изменениям.

В полупрезидентских  республиках действие мандата правительства  может прекращаться не только с роспуском  представительного органа власти –  Литва, Македония, Румыния, Югославия, но и с прекращением полномочий Президента – Литва, Украина. В Литве правительство слагает свои полномочия перед Президентом не только после выборов Сейма, но и в случае избрания Президента Республики (ст. 92 Конституции).

Институт  парламентской ответственности исполнительной власти. Парламентский контроль

Статусы органов  исполнительной власти большинства  европейских государств объединяет институт ответственности перед  законодательным органом в государстве. При этом члены правительства  несут коллективную ответственность за общую политику правительства, а каждый министр – за деятельность своего министерства. Тем не менее, существуют вариации подобной ответственности. Приведем несколько примеров.

Учитывая значительную роль федерального канцлера в государственном механизме Германии, согласно Основному закону члены правительства несут ответственность только перед ним. Канцлер же, получая власть непосредственно от Бундестага, несет ответственность перед последним. Согласно ст. 60 Конституции Финляндии министры отвечают перед Эдускунтой за свою деятельность. Каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он или она не сделали заявления о своем несогласии, занесенном в протокол.