Государственный аппарат (механизм) Российской Федерации. Проблемы разделения полномочий

Вторая ветвь  публичной власти — исполнительная. Ее основная задача — исполнять те законы, которые приняты законодательными (представительными) органами публичной власти. Смысл деятельности этой ветви власти — фактически реализовать те положения принятых парламентом законов, которые нуждаются в принудительном исполнении или вмешательстве в их исполнение в иной форме. По этой причине перед исполнительными органами власти стоит задача дойти до каждого гражданина, каждого участника правовых отношений, добиться реализации требований закона. Поэтому в системе органов исполнительной власти, в отличие от представительных органов, требуется создание единой вертикали органов власти, административного подчинения нижестоящих органов вышестоящим.

Однако и  в существо этой ветви публичной  власти процесс общественного развития также внес свои коррективы.

1. С усложнением процедуры нормативно-правового регулирования возросли требования к содержанию закона. Их содержание стало более сложным, менее поддающимся конкретным коррективам. К тому же практика создания правового государства во многих странах мира потребовала усиления правовых начал в организации и деятельности исполнительной власти. Из чисто исполнительной она превратилась в исполнительно-распорядительную, т.е. дополняющую процесс исполнения закона своими собственными нормативно-правовыми актами. Естественно, эти акты имеют подзаконный характер, ими не могут ограничиваться важнейшие права человека, их издание создает возможность обжалования в суд в случае их противозаконности. Однако сам факт их появления позволяет говорить о сближении функций законодательной и исполнительной ветвей публичной власти.

2. Некоторые  органы исполнительной власти, особенно  общей компетенции, приобрели статус выборных, что в известной мере также сблизило их положение с представительными органами публичной власти, но не вывело из системы единого подчинения и юридической ответственности.

Третья ветвь  государственной власти — судебная. Ее положение в системе разделенной публичной власти отличается наибольшим своеобразием. Ее органы выступают своего рода противовесом первым двум ветвям власти в борьбе за обеспечение прав человека. Именно судебные органы защищают человека от произвола первых двух ветвей публичной власти. Они разрешают споры между органами этих ветвей власти. Но самое главное — именно судебные органы делают то, что неспособны сделать все остальные органы публичной власти: установить истину в юридическом смысле слова. Судебные органы придают установленным ими фактам юридическое значение. А после этого следуют процедура защиты законных прав участников правовых отношений, наказание виновных лиц, отмена незаконных решений, восстановление нарушенного права, защита прав потерпевшего и т.д.

За время, прошедшее после создания Ш. Монтескье  знаменитой теории разделения властей, прошло много времени. Правовая наука ушла далеко вперед и сформулировала понятие еще нескольких ветвей публичной власти. Одна из них — учредительная власть. Функции публичной власти могут быть осуществлены народом непосредственно в форме не только референдума и выборов, но и учредительных органов публичной власти, учредительных (конституционных) собраний, конференций, собраний (сходов) граждан. Это те формы непосредственной и представительной демократии, в ходе которых принимаются основополагающие для жизни государства и общества нормативные правовые акты — акты, лежащие в основе всей правовой системы государства или его отдельной части (субъекта, муниципальной территории).

От представительных органов публичной власти эти  формы народовластия отличает их временный характер, а также цель создания: принятие конкретного нормативно-правового акта. Строго говоря, деятельность учредительной власти должна предшествовать созданию всех остальных ветвей публичной власти. Ее действия должны определять весь последующий механизм государства и иных систем осуществления публичной власти. Роль органов этой ветви публичной власти в РФ призваны выполнять, например, Конституционное Собрание РФ, конференции, собрания (сходы) граждан по месту их жительства или такие органы в субъектах Федерации, как Великий Хурал — съезд народов Тывы⁴ и некоторые другие. Однако учредительная власть в нашей стране не рассматривается в качестве самостоятельной ветви, поэтому в действующем российском варианте перечисленные органы отнесены к системе представительных органов публичной власти.

Еще одна ветвь  публичной власти, претендующая на самостоятельное существование, — контрольная власть⁵. Цель выделения этой ветви власти в качестве самостоятельной — обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы обеспечить большую эффективность их деятельности. Во многих странах мира эту ветвь государственной власти образуют прокуратура, счетные палаты, иные контрольные органы. В нашей стране пока эта ветвь власти также не выделяется в качестве самостоятельной.

Вместе с  тем, говоря о разделении властей, необходимо подчеркнуть, что речь не идет о противостоянии перечисленных ветвей друг другу. Публичная власть в государстве всегда едина, поскольку все ее органы выполняют общую функцию: защищают и гарантируют права человека, обеспечивают их реализацию. Что же касается разделения властей, то это чисто техническая задача, направленная на специализацию их функций. Любой орган, совершающий день за днем однотипные функции, достигает совершенства в своей области. К тому же разделение властей, с одной стороны, препятствует сосредоточению всей власти в руках одного органа публичной власти, служит гарантом сохранения демократического режима в государстве. С другой — позволяет выявить коллизии и пробелы между различными ветвями власти, как это показано выше в отношении РФ.

В то же время, чем на большее число ветвей делится  публичная власть, тем выше потребность  в координации их действий. Эту  функцию во многих странах мира, включая Российскую Федерацию, выполняет глава государства — президент страны. В силу этого он не входит ни в одну из ветвей государственной власти и выполняет функцию противовеса, координатора, связующего звена в деятельности всех ветвей государственной власти, гаранта эффективности действий всего государства.

Однако в  условиях возрастания тенденции к ослаблению роли парламентов и усилению исполнительной власти в виде правительства (кабинета министров) наблюдается явное стремление к образованию самостоятельной ветви президентской власти. Эта тенденция проявляется во многих странах мира, государственная власть в которых осуществляется в форме республики смешанного типа.

6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА

Орган публичной власти — это не отвлеченная абстракция, а конкретный коллектив граждан, внутренне структурированный, организованный в систему и нацеленный на выполнение строго определенных задач и функций. Совокупность этих граждан, выполняющих вспомогательные функции по сравнению с должностными лицами, т.е. теми лицами, которые выступают от имени всего органа публичной власти и несут юридическую и политическую ответственность⁶ за эффективное и точное выполнение им его функций, принято именовать аппаратом органа публичной власти.

В свою очередь  этот аппарат делится на организационно обособленные структурные подразделения, состоящие из отдельных сотрудников, которых принято именовать государственными или муниципальными служащими. Не вдаваясь в подробную характеристику этой категории граждан (это задача учебных курсов административного, муниципального и трудового права), отметим ряд присущих данной группе наемных работников особенностей их правового статуса.

1. Особый порядок принятия на службу: система назначения на конкурсной и контрактной основе, периодическая переаттестация, служебные чины и звания и многое другое.
2. Система строгого административного подчинения, действия в пределах служебных должностных инструкций. Бюрократический (в хорошем смысле слова) характер работы.
3. Особый, отличный от обычного гражданина, порядок соблюдения принципа законности. Государственный служащий не только несет конституционную обязанность соблюдать конституцию и законы, но и инструкции, приказы и распоряжения вышестоящего руководства и т. д. Правда, в большинстве цивилизованных стран у государственного служащего имеется возможность отказаться от выполнения незаконного приказа или обжаловать его в суд.
4. Обязательно возмездный, в отличие некоторых выборных должностей органов публичной власти, характер труда.
5. Особенности ответственности. В отличие от политической ответственности, которую несут должностные лица и иные официальные представители органа публичной власти (после снятия с них иммунитета возможна любая форма ответственности, вплоть до уголовной ответственности президента), государственные служащие несут дисциплинарную или должностную ответственность, в ряде случаев в особой форме, установленной контрактом или уставом соответствующего органа власти.

6. Особый принцип  гласности (от англ. glas — стекло, прозрачный), означающий «прозрачность» частной жизни государственного служащего, особенно высшего должностного лица. На самом деле государственный служащий не обладает той гарантированной законом неприкосновенностью частной жизни, которой обладает гражданин. Это своеобразная «жертва» того объема власти, которым обладает государственный служащий и потенциально может использовать его вопреки интересам общества, государства, отдельного гражданина. Для общества очень важно, чтобы государственный служащий распоряжался этой властью честно, отвечал повышенным моральным требованиям.

Таким образом, аппарат публичной власти является неотъемлемой составной частью механизма осуществления публичной власти. Но он не может заменить собой все перечисленные выше звенья этого механизма, наполняющие деятельность аппарата сущностным содержанием.

7. ЛЕГИТИМНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Легитимность — сущностное свойство государственной власти. Термин «легитимность» исторически возник в начале XIX века во Франции для характеристики государственной власти как власти законной. С течением времени объем содержания этого термина расширился. Легитимность стала означать не только законность происхождения и способа установления власти, но и такое состояние власти, когда граждане (подданные) государства признают (согласны, убеждены) право данной власти предписывать им тот или иной способ поведения.

Большой вклад в теоретическую разработку понятия легитимности внес немецкий ученый Макс Вебер, выделил три основных типа легитимности⁷:

1. Легитимность, базирующаяся на традиции («традиционная», например монархическая, власть);
2. Легитимность, основанная на харизме (священном даре), которой обладает лидер, вождь;

3. Легитимность, основанная на рациональном (демократическом) устройстве и процедурах государственной власти.

В традиционной легитимности власти обычно выделяют геронтологическую (власть старейшин), патриархальную (власть вождя племени), патримониальную (власть монарха) и другие разновидности.

Рациональная  легитимность — это легитимность государственной власти, при организации и реализации которой строго соблюдаются права человека, общие правовые принципы и правопорядок в целом. Здесь также выделяются демократическая легитимность (власть соответствует волеизъявлению управляемых) и технократическая легитимность (власть сообразуется со способностями управляющих).

Очевидно, что  в чистом виде ни один из указанных типов легитимности не существует. Каждому государству соответствует то или иное сочетание типов легитимности.

Современная рациональная (легальная) легитимность оказывается далеко не однозначным, но многогранным и многоплановым явлением. Обычно в последнем выделяются четыре разновидности:

• плюралистические демократии, которые признаются большинством граждан как легитимные;
• авторитарно-бюрократические режимы, где основные права и свободы соблюдаются лишь частично;
• тоталитарные режимы, не поддерживаемые большинством граждан государства;
• режимы, относительно которых не существует ни признания, ни неприятия тех, кому принадлежит власть. Это беднейшие страны Азии и Африки, где бессмысленно даже ставить вопрос о легитимности власти, поскольку эта проблема отсутствует в сознании людей.

Наряду с  типологией обычно выделяются основания (источники) легитимности власти. К ним относятся:

• идеологические принципы и убеждения граждан в справедливом и передовом характере государственной власти (политического строя);
• привязанность к структурам (механизму) и нормам государственной власти, которая базируется на доверии к традиционной и устоявшейся системе власти (традиции парламентаризма в Великобритании, к примеру);
• преданность власти благодаря положительной оценке личных качеств субъектов власти (президента, премьер-министра); в отличие от харизматической легитимности здесь в основу кладется рациональный расчет граждан в их отношении к политическому лидеру (президент США должен обладать персональной легитимностью, но совсем не обязательно быть харизматическим вождем);
• политическое (или государственное) принуждение; оно существует при любом политическом режиме, но, очевидно, чем ниже уровень легитимности, тем сильнее принуждение; в то же время есть граница в использовании силы, перейдя которую государственная власть обретает силу не как источник легитимности, а, наоборот, как фактор ее неминуемого падения.

Можно говорить о степени (уровне) легитимности государственной  власти. Очевидно, что власть не может  быть одинаково легитимна для всех слоев населения, во всех своих проявлениях (субъектах, действиях). Причем чем ниже уровень легитимности, тем больше насилия необходимо для удержания власти.

Режим может  оставаться легитимным при выраженном недоверии к отдельным институтам или руководителям государства. Сам президент может быть непопулярным, но это отнюдь не означает недоверия к институту президентства. Если президент избран в соответствии с закрепленными в конституции демократическими процедурами, то реализуемая им государственная власть легитимна, несмотря на степень доверия к нему населения. Сказанное означает необходимость разграничения понятий легитимности власти и доверия к политическим (государственным) институтам или популярности их руководителей.