Государственный аппарат (механизм) Российской Федерации. Проблемы разделения полномочий

3. МЕХАНИЗМ НАРОДОВЛАСТИЯ

В любом демократическом  государстве публичная власть в  той или иной степени принадлежит народу (совокупности граждан государства). Народ выступает первичным элементом механизма осуществления публичной власти. Так, согласно ст. 3 действующей Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. В этой же статье определены и важнейшие формы осуществления механизма народовластия: выборы, референдум, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, на первичном уровне механизма осуществления публичной власти народ выступает его составной частью в двух качествах: непосредственно и путем делегирования властных полномочий формируемым им властным органам.

Прежде всего  нас интересует механизм непосредственного  участия народа в осуществлении публичной власти. Выборы и референдум — это близкие по внешним признакам, но разные по сути формы народовластия. Референдум — это процесс непосредственного участия граждан в принятии коллективного решения (конституции, закона, варианта ответа на какой-либо вопрос, имеющий важное общественное или государственное значение), а выборы — это процедура формирования гражданами представительных органов публичной власти.

Несмотря  на различные цели, эти формы народовластия  имеют не только общие внешние признаки — непосредственное голосование граждан, но и общее место в системе народовластия. Эти коллективные действия граждан относятся к числу учредительных акций.

С помощью  учредительных акций народ непосредственно  принимает важнейшие публично-властные решения и формирует органы публичной власти, образующие публично-правовой механизм управления обществом и государством.

4. КЛАССИФИКАЦИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Независимо  от правовой природы (государственные  или негосударственные) органы публичной власти обладают рядом специфических признаков.

1. Их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения муниципальной территории).
2. Порядок их формирования и деятельности строго регламентирован нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами, актами местного самоуправления). Они могут действовать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом).
3. Деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию. Отсюда принцип: неопубликованный акт юридической силы не имеет. Эти органы лишь в незначительной мере используют устные решения и приказы.

В любом случае решения  публично-властных органов могут быть обжалованы заинтересованным лицом и отменены другим публично-властным органом только в строго установленном законом порядке.

Публично-властный характер деятельности этих органов позволяет только им использовать принуждение как один из способов реализации их полномочий. Хотя им отнюдь не чуждо использование принципов поощрения, материальной заинтересованности и иных позитивных методов воздействия.

Деятельность  граждан в составе этих органов  преимущественно носит профессиональный и в силу этого возмездный характер. Хотя в ряде случаев возможны и отступления от этого правила (в деятельности муниципальных и некоторых представительных органов публичной власти).

Классификация этих органов может быть произведена  по различным основаниям. Прежде всего все органы публичной власти по способу формирования делятся на назначаемые и избираемые.

Избираемые  органы формируются путем избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на определенный срок. Важнейшие принципы этой процедуры — принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантия прав выборных лиц — усложненная процедура привлечения их к ответственности, называемая в законодательстве иммунитетом.

В отличие  от выборных назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающих их лиц или органов. Поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные требования, повышенная ответственность этих лиц, компенсируемая отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.

В основе следующей  классификации лежит количественный состав органов публичной власти. С этих позиций все рассматриваемые органы делятся на единоличные и коллегиальные. Причем дело здесь не в количестве конкретных граждан, занятых в деятельности того или иного органа, а в способе принятия решений. Единоличный орган принимает решение путем самостоятельного императивного волеизъявления, а коллегиальный — большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативно-правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единоличном органе публичной власти различного рода коллегиальных совещательных структур. Но даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендательный характер. Окончательное юридическое властное решение всегда принадлежит единоличному органу публичной власти.

Некоторые авторы, опираясь на предложенную классификацию, делят рассматриваемые формирования на публично-властные органы и должностные лица. Это неверное, на наш взгляд, представление порождено неточностью определения статуса Президента РФ ныне уже утратившим силу законом РСФСР от 4 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР»², который именовал его высшим должно стным лицом РФ. На самом деле должностное лицо обладает самостоятельными полномочиями, производными от компетенции того органа публичной власти, от имени которого он выступает. Вместе с тем Президент РФ, несмотря на его единоличный статус, является органом государственной власти.

Третья классификация  органов публичной власти основана на определении места, занимаемого этими органами в иерархии механизма публичной власти. С этих позиций все органы власти делятся на центральные, региональные и местные. Соответственно определяется и территория, на которую распространяется юридическая сила принимаемых ими нормативно-правовых актов: общегосударственных, локальных и местных. В ряде случаев по этим же критериям происходит и их отмена вышестоящими органами публичной власти.

Исходя из сказанного выше о правовой природе  органов публичной власти, их можно разделить на государственные и негосударственные. Однако наиболее важная для механизма осуществления публичной власти классификация рассматриваемых органов основана на разделении их по содержанию деятельности. Но этот вопрос требует отдельного, более детального рассмотрения.

Сказанное позволяет  определить орган публичной власти как обособленную часть политического общества, предназначенную для осуществления специальной, строго определенной законом функции и наделенную необходимыми для этого полномочиями и юридической ответственностью.

5. СИСТЕМА ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Предложенные выше классификации органов публичной власти систематизируют теоретические знания о них, но не позволяют на практике образовать систему этих органов. Это позволяет сделать только теория разделения властей.

Государственная власть состоит из трех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснование. Эти ветви — законодательная, исполнительная и судебная — обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.

Впервые теория разделения властей была изложена философами Дж. Локком и Ш. Монтескье. Юридический смысл разделения властей выражен в следующем рассуждении великого французского просветителя Ш. Монтескье в его основном сочинении «О духе законов»:

«Если власти законодательная и исполнительная будут соединеныв одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем»³. Следует пояснить, что Ш. Монтескье отводит роль главы исполнительной власти монарху потому, что исполнительная власть более эффективна, когда она осуществляется единоличным органом власти.

Из этого рассуждения Ш. Монтескье вытекает, что разделение властей существует в трех аспектах или на трех уровнях — функциональном, институциональном и персональном.

1. Функциональное разделение властей. Ради обеспечения свободы необходимо установить раздельно функцию принятия решений о принуждении (применении силы) и функцию осуществления государственного принуждения. Законодательная власть устанавливает правила применения силы, судебная власть допускает или предписывает конкретные меры применения силы. Следовательно, эти ветви власти не должны обладать принудительной силой, не должны осуществлять государственное принуждение. Поскольку такой силой обладает исполнительная власть, она сама не должна принимать нормативные или индивидуальные решения о применении силы. Следовательно, исполнительная власть должна действовать на основании и во исполнение законов и судебных решений.

2. Институциональное разделение властей. Осуществление функций законодательной, исполнительной и судебной не должно быть соединено в одном лице или учреждении. Разделение властей означает отделение инстанций, обладающих принудительной силой, от инстанций, принимающих решение о применении силы. Иначе говоря, нужно разделить государственные органы, компетентные применять силу и компетентные принимать решения о применении силы.

В этом контексте  разделение законодательной и исполнительной власти означает, во-первых, что органы исполнительной власти не вправе заниматься первичным нормотворчеством, издавать нормативные акты, имеющие силу закона; во-вторых, законодатель не вправе вмешиваться в деятельность исполнительных органов, не вправе принимать решения индивидуального характера, входящие в компетенцию исполнительной власти. В противном случае законодатель превратится в институциональную силу, одновременно устанавливающую правила применения силы.

3. Персональное разделение властей. В состав законодательных органов не входят функционеры исполнительной власти и судьи, т. е. депутатами легислатуры (законодательных органов) не могут избираться будущие исполнители законодательных решений. Однако этот, казалось бы, очевидный принцип несовместимости депутатского мандата с занятием других государственных должностей не соблюдается в парламентарных странах (Великобритания, ФРГ и др.), где члены правительства одновременно являются депутатами парламента. Причем такое нарушение персонального разделения властей является чертой парламентарных стран.

Раскрыв уровни (аспекты) разделения властей, теперь перейдем к  характеристике самих ветвей власти.

Цель  законодательной власти, как это следует из ее названия, — издание законов. Еще эту ветвь публичной власти принято именовать представительной, поскольку эти органы, как никакие другие, представляют интересы всего народа (населения) или значительной его части. Речь идет об органах, которые принято именовать парламентами. Именно этим органам доверено принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы, поскольку они являются выборными коллегиальными органами публичной власти, в которых наиболее широко представлены интересы большинства граждан демократического государства, включая политические, национальные, возрастные и иные социальные меньшинства.

Выборный  характер этих органов и коллегиальный  порядок принятия ими решений позволяют принять сбалансированный нормативно-правовой акт, отражающий компромиссное (устраивающее большинство депутатов парламента) решение по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. При этом законодательная функция должна быть отделена от исполнения принятых решений, поскольку в ином случае будут приниматься не те законы, в которых нуждаются граждане данной страны, а те, которые легче можно исполнить.

Особенность этой ветви публичной власти состоит  еще и в том, что среди входящих в нее органов отсутствуют властная иерархия и система административного подчинения. Дело в том, что каждый представительный орган публичной власти действует от имени своих избирателей и в пределах собственной компетенции, установленной конституцией, законом или иным нормативно-правовым актом. Эта органическая связь конкретного парламента со своими избирателями не позволяет ему вмешиваться в компетенцию иного представительного органа публичной власти.

Данная характеристика представительной власти сформировалась еще во времена Ш. Монтескье. Однако за время последующего развития общественных отношений в нее были внесены некоторые коррективы.

1. Такой орган публичной власти, как единоличный глава государства, приобретавший свой статус в порядке монархического престолонаследования, во многих государствах был заменен всенародно избираемым на определенный срок президентом страны. Он стал не только выборным, но и в известной мере представительным органом государственной власти. Поэтому сегодня можно говорить о представительных органах власти в широком (единоличные и коллегиальные органы) и узком (только выборные коллегиальные органы) смысле слова.
2. В некоторых государствах (например, в Великобритании и других) монарх вошел в состав законодательной власти, поскольку он утратил конституционное право вето на законы, принимаемые парламентами. В подобном положении оказался и ряд президентов парламентских республик (ФРГ, Австрии и некоторых других).