Форма государственного устройства

Согласно  ст. 123,  каждая область  имеет устав  (статут), который   в   соответствии   с   Конституцией  и   законами  республики устанавливает   нормы,   относящиеся   к   внутренней   организации области,   осуществлению   права   инициативы   и   референдума  по законам   и   административным   мероприятиям   области,  опубликованию  областных  законов  и   регламентарных  актов.   Устав принимается   областным советом   абсолютным  большинством   его состава и утверждается  законом республики.  Пять  областей, наделенных   особыми   формами и   условиями автономии,   имеют особые уставы,  принятые конституционными  законами (ст.  116). Здесь, таким   образом,   наблюдается определенная   асимметрия  территориального устройства, которую мы отмечали выше⁹.                  

  Централизованные  унитарные  государства   -  это те, в которых нет местной автономии вообще, а  функции власти на  местах  осуществляют  только назначенные  сверху администраторы.  Это государства  с выраженными  авторитарными политическими  режимами.  В  ряде  стран Тропической  Африки значительная роль в осуществлении  власти на  местах принадлежит родоплеменным  вождям.  Сейчас редко  можно встретить государства, где на местах отсутствуют  выборные органы.

3. Федеративное государство

Федеративное  государство – сложное союзное  государство, части которого являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом¹⁰. Термин  «федерация»  происходит от латинского слова «федераре»,  что означает  «объединять», «укреплять  союзом».

Признаки  федеративного государства:

а) Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов (США, Индия и др.), земель (Австрия, Германия), провинций (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), Эмираты (ОАЭ) т.д.

б) В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами федеральной конституцией.

в) Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, и имеют свое высшие законодательные и судебные органы.

г) Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные  государственные органы.

 В  отличие  от унитарного государства,  которое целиком или в основе  своей состоит  из административно-территориальных  единиц,  составными частями федерации являются  государства-члены или государственные образования.  Обобщенно их   называют  обычно субъектами  федерации.  Наряду  с  субъектами   федерации,  которые занимают  всю  (например,  Австрия)  или  подавляющую часть территории государства (Индия),  существуют иногда  и другие  части федеративного государства:  территории  или  союзные  территории   (например,  Индия, США),  владения  (Венесуэла),  федеральный  или  столичный  округ (Бразилия,  Нигерия),  ассоциированные  государства, занимающие  особое положение (США). В России существует шесть разных названий для субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область автономные округа), причем прилагательное «автономный» не соответствует действительному значению. Это лишь наследие прежней эпохи, хотя даже в учебниках автономная область и автономные округа именуются «автономиями»¹¹ и утверждается, что в настоящее время в России нет «государственной автономии», а «автономия» осуществляется только в одной форме – «административной»¹². Это глубокое заблуждение: названные выше этнотерриториальные единицы являются субъектами РФ. Хотя по своим полномочиям субъекты федерации могут понижаться до уровня автономии (Пакистан, Индия), конституционно -  правовое понятие автономии и субъекта федерации различны.

Федерации могут быть образованы или в результате договора между ранее независимыми государствами, или путем присоединения  к государству территорий с сохранением их самостоятельности. В мире насчитывается около двадцати федераций¹³.

Субъекты, т.е. составные части федераций, обладают признаками самостоятельных государств, одновременно и федерация – единое суверенное государство. Субъекты  федерации  часто  имеют  свои  конституции (в  США, Мексике - все штаты, в Танзании -  только Занзибар,  в Индии  свой конституционный  закон  имеет  штат Джамму  и Кашмир),  но в  провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет.  В отличие  от автономии  субъекты  федераций  сами принимают  свои конституции,  которые не нуждаются  в  утверждении центральных  органов (речь,  разумеется, идет о  тех  федерациях,  где  субъекты  имеют  свои  конституции), построения государственного аппарата в федеративных государствах -  наличие двух уровней высших государственных органов – федерации в целом и субъекты федерации.

 Основная отличительная особенность субъектов: создание своего парламента. Союзный парламент обычно двухпалатный, но в некоторых странах существует и однопалатный (в  Индии,  например,   часть  штатов имеют двухпалатные  парламенты,  а  часть  -  однопалатные). Субъекты  федераций  представлены  во  второй  палате федерального,  которая  считается  специфическим  органом  выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное  представительство, независимо от  численности населения, или неравное, которое зависит  от численности населения, хотя и не пропорционально ему. Нет такого представительства в  Танзании -  там парламент  однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в  нем, в  ОАЭ нет избираемого парламента, но  есть консультативное  однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов¹⁴.

Охраной внешних границ федерации занимаются федеральные пограничные  – войска, обороной федеративного государства  – федеральные вооруженные силы.

В случае отсутствия согласия, по каким – либо вопросам между центральной властью и органами политико – территориальных единиц чрезвычайно остро встает проблема суверенности федеральных государств и субъектов федераций. Концепция суверенитета субъектов федерации всегда была связана с правом их выхода¹⁵.

Федерализм  – это  государствоподобный  или   даже  государственный характер  территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации,  гарантированность их  существования и границ,  конституционное распределение компетенции   между  ними и  центром.  Федерации образуются  либо в  результате договора между  независимыми  государствами,  осознавшими  необходимость государственного  объединения  для совместной  реализации своих общих  интересов  и   превращающимися  в   субъекты  федераций, либо  вследствие  присоединения  к  государству   территорий  с сохранением  их  определенной  государственной  обособленности, либо  в  результате  возрастания  степени  автономии территориальных  единиц  высшего  уровня  и  приобретения  ими  государствоподобных  черт.  В зависимости от этого различаются договорные   и конституционные   федерации.  Например,   США возникли  как результат договора между 13 штатами,  свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. Федерации, формирующиеся при сильном влиянии центральных властей, на основе конституции, называют конституционными, к этой группе относятся Германия, Индия, Пакистан, Мексика. Различия между договорными и конституционными федерациями в значительной мере условны. Федеративные  государства иногда   называются  союзными, что отражается  даже в их официальных наименованиях, например  Союзная  Республика  Югославия.

Федерализм  -  по  определению  более  демократическая  форма организации государства, чем унитаризм, и  естественно, что  в  подавляющем  большинстве  случаев  федерации  имеют республиканскую  форму  правления.  Однако  есть и  исключения.                                                        

Демократичность  федеративного   территориального  устройства  заключается  в том,  что оно  предполагает децентрализацию  власти,  гарантирующий от  диктатуры. Правда,  это  верно  при  том  непременном условии,  что федерация является действительной,  а не  мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты  федерации организованы  демократически. В противном случае  возникает децентрализованная  бюрократическая диктатура,  которая   на  положении человека сказывается еще более отрицательно,  чем централизованная.

Существует  ряд  теоретических  обоснований  федерализма  как предпочтительной  системы  организации  управления.   Так,  концепция  дуалистического   федерализма,  развившаяся   на  раннем его  этапе   и  нашедшая   известное  отражение   в  Конституции  Соединенных  Штатов  Америки  1787  года,  заключалась   в  идее равновесия  между  федерацией  и  ее  субъектами,  которые  имеют каждый  свою  компетенцию  и  не вмешиваются  в дела  друг друга. Позднее  была   разработана  концепция   кооперативного  федерализма,  которая  основана  на  идее взаимного  дополнения центра и  субъектов  федерации,  их взаимовыгодного  сотрудничества.                 

В  то  же время  федерация -  это целостное  суверенное государство  с  общей  конституцией,  системой  федеральных  государственных   органов  и   учреждений,  общей   территорией,  общим гражданством.

Федеративное  устройство  в  большинстве случаев  основано на чисто   территориальном   принципе   (США,   Бразилия,  Мексика, Австралия, Германия, Австрия  и др.).  Однако в  некоторых  странах  все  субъекты федерации  или часть  их организованы  с  учетом национального (этнического, религиозного,  языкового) состава  населения¹⁶.

        Конституция  Союзной  Республики  Югославии  1992  года, установив   в  ст. 2,  что федерация   состоит из  двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии  с Конституцией могут вступить  другие республики-члены.  Согласно  части  третьей ст. 3,   граница   между  республиками-членами   может  изменяться только  по  соглашению  между  ними.  Никакие   иные территориальные  преобразования,  затрагивающие  границы республик-членов, невозможны¹⁷.

Поскольку  и  федерация  в целом,  и  ее  субъекты обладают  качествами государственности,   конституции  федеративных   государств  размежевывают  предметы ведения  федерации и  ее субъектов,  чего не  делается при определении полномочий  даже   политической  автономии. 

Распределение объема полномочий между федерацией и субъектами федерации зависит  от того, как складывается федерация: 
1 вариант. Независимые суверенные государства объединяются в федерацию и часть своих суверенных полномочий передают образуемому новому федеральному государству (это те полномочия, которые лучше осуществлять сообща). Примером такого способа образования федерации является США. 
2 вариант. Либо единое государство разделяется на части, либо мощное государство подчиняет себе иные окружающие его суверенные государства. В этом случае центральная власть передает образуемым субъектам федерации часть своих полномочий, - те, что по её мнению, субъекты могут осуществлять самостоятельно. 
           При 1 варианте объем полномочий субъектов федерации будет выше. 
Существует два вида федераций: национальная и территориальная. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения с любым государством мирового сообщества, заключать политические, экономические и другие договоры. 
           Итак, можно выделить признаки как территориальной, так и национальной федераций.

Территориальная: 
1. Государственные образования, составляющие данный вид федерации, не являются суверенными образованиями;

2. Субъекты  лишены конституцией права прямого  представительства в международных отношениях;

3.  Установлен  запрет одностороннего выхода  из союза;

4. Управление  вооруженными силами осуществляется  федеральными органами. 
        Примером территориальной федерации являются США, Мексика и Германия. 
Национальная:

1. Субъекты  национально-государственные образования;

2. Субъекты  федерации объединяются согласно принципу добровольности; 
         3. Гарантированность суверенитета больших и малых наций;

4. Утверждения права на самоопределение¹⁸.

В настоящее  время национальной федерацией является Индия. 
Ряд исследователей выделяет также смешанный тип федеративного устройства, к такому типу относится форма государственного устройства России. Применительно к российскому федерализму существует понятие «асимметричной» федерации, т.е. федерации, в которой правовой статус субъектов различается.    

4. Форма государственного устройства в современной России

По форме  государственного устройства современное российское государство является федерацией. Правовой основой её образования послужили: Конституция 1978 с её многочисленными поправками, включая поправку, касающуюся замены названия государства – «РСФСР» на «Российская Федерация» (РФ), Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990, Федеративный договор, подписанный субъектами РФ в 1992 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепившая на конституционном уровне федеративную форму государственного устройства постсоветской России и установившая равнозначность наименования «Российская Федерация» и «Россия»¹⁹.

Российская  Федерация – нетипичная, отклоняющаяся  от классических образцов федерация.

В структурном  отношении Российская Федерация  представляет собой сложное, многомерное  явление. В качестве её структурных составных частей – субъектов Федерации выступают края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа²⁰. Существование последнего в принципе проблематично, так как субъекты РФ значительно отличаются по размерам их территории, по численности и плотности населения, по уровню развития экономики в целом или отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также по другим параметрам. Именно в силу этих различий и иных объективных и субъективных причин одни субъекты являются донорами в федеральный государственный бюджет, а другие, наоборот, выживают за счёт дотаций из федерального бюджета. Однако не только в практическом, но и в формально-юридическом плане субъекты РФ не во всём равны. Наиболее зримо это проявляется, в частности, в том, что одни из них по своему статусу являются государствами со всеми вытекающими из этого для них преимуществами, а другие – лишь государственными образованиями. Исходя из формально-юридического и фактического неравенства субъектов РФ, её зачастую характеризуют как «асимметричную» федерацию.

Российская  Федерация функционирует на основе строго определённых принципов, которые  закрепляются в Конституции РФ и  детализируются в текущем законодательстве.