Федеративное государственное устройство

    Федерации характеризуются следующими чертами11:

1) определенная политическая и  юридическая самостоятельность  субъектов например, субъекты могут  иметь свои конституции (США, Мексика, Германия), свое гражданство (США)

2) двухуровневая система органов  государственной власти: наряду  с федеральными органами имеются  органы власти субъектов федерации

3) две системы законодательства - общефедеральная и субъектов

4) в двухпалатном парламенте одна из палат представляет интересы субъектов

5) наличие двойного гражданства (не во всех федерациях)

6) двухканальная система налогов

     Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридической положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами.

     Существует четыре способа размежевания компетенции:

1) устанавливается исключительная  компетенция федерации, т.е. определения  предметов ведения, по которым  только она может принимать  решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации  (Канада, Бразилия, Мексика)

2) определяется исключительная  компетенция субъектов, а остальные  вопросы отнесены к ведению  федерации (в настоящее время этот способ не применяется)

3) устанавливаются две компетенции - федеративная и субъектов, а  неперечисленные вопросы относятся  к ведению либо федерации, либо субъектов

4) указываются три сферы компетенции: кроме исключительной федеративной и исключительной субъектов федерации есть еще сфера совместной компетенции, т.е. установления одного и того же перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. (ФРГ, Индия, Российская Федерация)

     Оценка способов размежевания компетенции связана с конкретными условиями той или иной страны12. При повышении самостоятельности субъектов предпочтительнее способ первый. Второй способ направлен на повышение централизации федерации. При третьем способе, если преследуется цель усилить федерацию, остаточные полномочия передаются федеральным органам, если субъектам удается отстоять свою самостоятельность, то остаточные полномочия передаются субъектам. Четвертый способ используется по-разному, но его недостаток состоит в множестве юридических сложностей по определению, а главное - реализации предметов ведения совместной сферы.

     В связи с этим в новейшем конституционном законодательстве федераций дается перечень двух сфер - федеральной и конкурирующей, а остальные вопросы отнесены к исключительной компетенции субъектов. Этот способ использован в Конституции Российской Федерации 1993 г.

     В целом же взаимодействие между федерацией и ее субъектами происходит противоречиво: идет как усиление центральной власти, так и ее ослабление. Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладает тенденция к интеграции федерального центра и субъектов

при определенных гарантиях прав субъектов. В то же время наблюдаются серьезные всплески сепаратизма, которые имеют место в государствах разного уровня развития - Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Нигерии, России.

     Важно отметить, что входящие в федерацию субъекты не обладают суверенитетом, т.е. полным верховенством на своей территории, независимостью в международных отношениях, лишены права выходить из федерации (права сецессии). В настоящее время ни одно государство мира не

закрепляет права сецессии за субъектами федерации. Конституция РФ не признает за субъектами РФ права на сецессию (выход). Отдельные субъекты закрепили право выхода в своих конституциях, что не соответствует положениям Конституции РФ. Она гласит, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федерально-конституционным законом13.

     Теоретически закрепление в конституциях права сецессии является демократическим, особенно если речь идет о праве наций на самоопределение в федерациях, построенных по национальному или национально-территориальному признакам. Но это право не может быть абсолютным и безграничным, поскольку надо уважать права других субъектов.

     Субъекты лишены права самостоятельно выступать на мировой политической арене. Этого права не признает за ними и международное право. В США, Канаде, Австралии факт несуверенности штатов подтвержден решениями верховных судов этих государств.  
     Итак, развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма.

§ 1.3.Концепции федерализма

     Все разнообразие концепций федерализма с определенной долей условности сводится к двум теориям: теории дуалистического федерализма и теории кооперативного федерализма. Остальные концепции так или иначе связаны с базовыми положениями указанных теорий и в общей массе своих основных положений являются их производными. Концепции дуалистического и кооперативного федерализма были сформулированы в США. По сути, они аккумулируют обширный период американской истории, нижней границей которого является зарождение независимого государства как такового, а верхней - период экономического кризиса 30-х годов ХХ в

     Первая идеально-типическая ситуация может быть охарактеризована как параллелизм. На концептуальном уровне это – концепция дуалистического федерализма, исторически – первая концепция американского федерализма.

     Дуалистический  федерализм предполагает модель равновесных федеративных отношений, без смещения центра тяжести в ту или другую сторону14. Эту концепцию ввел в 1930-х гг. Э. Коруин. Она делает акцент на самостоятельности как центра, так и регионов, на Договорных отношениях между ними, обычно предполагает и разделение суверенитета.  
     Концепцию дуалистического федерализма можно охарактеризовать и как концепцию двух уровней власти, располагающих автономией и пользующихся сдержками и противовесами в отношениях друг с другом. Отношения между уровнями власти рассматриваются как игра с нулевой суммой: размер выигрыша одной стороны одновременно является размером проигрыша другой. Тема иерархии в отношениях между уровнями власти остается "за кадром": уровни власти просто работают одновременно и параллельно в рамках своей компетенции и, не мешая друг другу.

         Однако  Конституция Соединенных Штатов изначально содержала положения, которые, при надлежащей их трактовке, могли способствовать расширению компетенции общефедеральной власти в ущерб правам штатов. Одним из примеров таких положений является доктрина «скрытых полномочий», последовательное применение которой позволило существенно ограничить сферу компетенции регионов. Более того, после Гражданской войны вмешательство федерации в дела штатов только усилилось. Было де-факто ликвидировано характерное для дуалистической федерации право штатов на выход из союза.

     Таким образом, система  договорного согласования полномочий  и осуществления внутренней политики  исходя из собственной четко  определенной сферы компетенции  стала постепенно сменяться все  большей централизацией, которая  достигла апогея к началу XX в. До определенного момента такой порядок отношений был эффективен. Однако последующие исторические события показали, что подобный формат взаимодействия, когда регионы практически лишены права применения собственной инициативы, может отрицательным образом сказаться на состоянии государстваивтцелом.  
     После Второй мировой войны наибольшее распространение получила концепция кооперативного федерализма. Она требовала партнерства двух властей (федерального центра и субъектов федерации), в связи с чем в конституциях стала особо выделяться сфера совместного ведения федерации и ее субъектов. Такая система отношений между центром и субъектами предполагает сотрудничество и солидарную ответственность при осуществлении определенных государственных функций. По мнению крупнейшего исследователя современного федерализма Д. Елазара, корни кооперативного федерализма базируются на идее создания общества на основе договора и соглашений15. Основы концепции кооперативного федерализма были сформулированы в 1938 г. американской исследовательницейиДж.Кларк.  
      
     Теория кооперативного федерализма впервые вошла в политико-правовую жизнь в 30-е гг. XX в. в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США в качестве основы внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом «Нового курса», смысл программы которого заключался в признании необходимости кооперации16. Важнейшей тенденцией в этот период развития федерализма в США стало объединение усилий федерации и штатов для решения комплексных социально-экономическихопроблем.17 
     Суть американского кооперативного федерализма заключается в особенностях политической и судебно-правовой систем США, в основе которых лежат кооперация, состязательность и конкуренция. Как отмечает Д. Элазар, «определение „кооперативный"» в выражении кооперативный федерализм не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако „кооперативный" означает обязательность фактического поведения — „работать и взаимодействовать вместе"»18 
     Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношениях (договорная природа государства). Кооперативный федерализм подразумевает нецентрализованную федерацию, где взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникающих разногласий. Действует принцип «максимум согласия — минимум принуждения»19

     По мнению многих ученых, именно теория кооперативного федерализма в настоящее время имеет наиболее сильное влияние в зарубежных федерациях20. Кооперативный федерализм интенсивно развивается в США, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии и других федеративных государствах. В каждой стране он имеет свои особенности, закрепляемые в конституцияхиэтихргосударств. 
     Кооперативный федерализм имеет особое значение в современных условиях, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении его можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования21.  
     В то же время следует заметить, что реализация кооперативного федерализма должна осуществляться продуманно. В противном случае вследствие «взаимопроникновения» по предметам ведения и компетенции между федерацией и субъектами может возникнуть отрицательный эффект дублирования деятельности по одним и тем же вопросам государственной жизни и бездействия по другим вопросам (в надежде друг на друга в решении этих вопросов).

Глава 2. Виды федераций

     Существуют разные виды федераций. Можно выделить несколько классификацийтфедеративныхьгосударств. 
  

  § 2.1 Виды федераций по положению субъектов 
     Симметричные и асимметричные федерации.

     Симметричными называют федерации, у которых все субъекты обладают равным правовым статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений субъектов федерации с федеративным центром22. Субъекты такой федерации имеют одинаковое название (штаты, земли), одинаковую систему органов государственной власти и не отличаются какими-либо особенностями юридического статуса (как это, к примеру, характерно для республик и иных субъектов РФ). Считается, что в современных условиях абсолютно симметричныхифедерацийонеьсуществует. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством, США сегодня уже не являются таковыми. С 1952 года США развиваются как асимметричное государство (особый статус Пуэрто-Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде23. Большинство современных федеративных государств являются симметричными федерациями с элементами асимметрии. Это федерации, в которых все их субъекты признаются однородными по природе и статусу (Австрия,оБразилия,лГермания,пСША,оШвейцариялилдр.)  
    

     Наименее удачная модель федерализма — асимметричная федерация. 
Модель федеративного устройства, при которой субъекты федерации имеют неравный конституционно-правовой статус и соответственно объем полномочий.24 
     В юридической литературе различают три разновидности асимметрии:

     К первому виду асимметрии относятся федерации, где наряду с субъектами в ее состав входят и другие территориальные образования, например федеральные территории (до 1949 г. - Аляска в США), которые могут иметь или не иметь законодательный орган, но управление этой территорией осуществляется специально назначенным из центра чиновником. 
     Второй вид асимметричной федерации представляет собой государство, где субъекты юридически равноправны, но различаются по своему фактическому положению. Примером может служить Россия, где имеется шесть видов субъектов, которые по Конституции Российской Федерации равны25, но фактическое их положение различается, например республик и автономных округов.

     Третья разновидность - так называемая скрытая асимметрия, где однопорядковые субъекты (штаты, земли) не во всем равны, например, имеют разное число представителей в верхней палате парламента, так как обладают разным числом жителей, размерами территории и др. (Германия, Австрия, Швейцария).

     Различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение. Разделение симметричных и асимметричных федераций показывает совпадение (несовпадение) основных, в первую очередь конституционных, прав, обязанностей субъектов федеративныхигосударств. 

§ 2.2 Виды федераций по преобладанию территориального и национального принципов образования.

     Федеративные государства  делят на территориальные и  национально-территориальные исходя  из этнической окраски субъектов федерации и по различной степени суверенности их субъектов. Данный критерий классификации я считаю наиболее важным при рассмотрении федерализма, так как в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

    Территориальная федерация - государство, состоящее из субъектов федерации, не являющихся национально-государственными образованиями не имеющих особых прав, этнических по природе.26 В территориальных федерациях субъекты образуются без учета национальных, культурно-языковых и иных признаков и, как правило, имеют лишь территориально-географическую привязку к конкретной местности (нередко это находит свое отражение в топонимике субъектов, границы которых могут совпадать с границами природных ландшафтов, климатических и географических зон).