Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации

Законодательство о государственной службе не содержит дефиниции «должностного лица», за исключением Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», статья 3 которого определяет, что «должностными лицами (сотрудниками) таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, присвоены специальные звания» [3].

Таким образом, законодатель, характеризуя должностное лицо таможенных органов, ограничился только двумя признаками - занимаемой в таможенном органе должностью и присвоенным специальным званием, чего явно не достаточно, так как в этом определении отсутствуют основные организационные и правовые признаки должностных лиц в системе государственной службы в таможенных органах, которые позволили бы выделить их в особый контингент сотрудников [13].

Также следует отметить, что законодатель помимо «должностного лица», выделяет понятие «работника таможенного органа». Ст.4 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ»: «В целях технического обеспечения деятельности таможенных органов в их штатных расписаниях предусматриваются соответствующие должности работников таможенных органов». Таким образом, необходимо разграничивать эти два понятия.

Должностное лицо в таможенной практике – это лицо либо осуществляющее контрольные, распорядительные или процессуальные функции на государственной и таможенной границе РФ, либо связанное с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, сопряженных с международными пассажирскими перевозками и грузовыми перевозками, а также почтовым обменом; либо уполномоченное на перемещение через границу товаров, не подлежащих таможенному контролю; либо пользующееся, в установленном порядке, таможенными льготами, за исключением иностранных граждан, обладающих иммунитетом от уголовной, гражданской, административной юрисдикции в соответствии с действующим законодательством и международными соглашениями [14].

На основании проведенного анализа нормативно-правовых актов можно заключить, что термин «должностное лицо» употребляется в различных отраслях российского права. При этом конкретное должностное лицо выступает в качестве субъекта правоотношений, регулируемых нормами данных отраслей, которые, как правило, охраняются мерами административной ответственности. Но ни один из приведенных выше нормативно-правовых актов не только не дает общего определения должностного лица, а напротив, трактует его с учетом особенностей определенной правовой отрасли.

Однако, как отмечает Е.А. Агеева, даже крайняя позиция некоторых исследователей о невозможности сформулировать общее для всех отраслей права понятие должностного лица не исключает того, что существуют определенные юридические признаки и характеристики должностного лица, без которых не обходится ни законодатель, ни различные отрасли права, ни теоретические обобщения, что позволяет говорить о возможности существования общего понятия должностного лица.

В этой связи, можно согласиться с мнением тех специалистов, которые считают, что наличие единого понятия должностного лица необходимо, но его формирование должно происходить скорее в отрасли административного права, а все другие отрасли права могут использовать его. И, безусловно, для решения проблемы «должностного лица» следует предусмотреть его закрепление на федеральном уровне.

При этом единое понятие должностного лица должно отражать правовой статус данного субъекта. Ученые к факторам, определяющим правовое положение должностного лица, относят: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, соответствующие им права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность и др. Поэтому в едином понятии должностного лица должны быть отражены те элементы правового статуса данного субъекта, которые делают его универсальным для различных отраслей   права [11].

 

 

2. Правовой статус должностного лица органов государственной власти: понятие, признаки, элементы

 

 

Основой понятия «должностное лицо» является его правовой статус.

При рассмотрении статуса должностного лица следует исходить из общетеоретического понятия «статус субъекта права». Раскрывая сущность правового статуса применительно к личности, ученые-теоретики подчеркивают, что его основой являются общие (конституционные) права и обязанности. Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения личности, выделяют различные виды правового статуса.

По их мнению, общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы личности - права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого, можно сделать вывод, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций [15].

Такую же позицию занимают и административисты. Так, Д.Н. Бахрах указывает на существование разнообразных административно-правовых статусов индивидуальных субъектов.

Применительно к должностному лицу следует рассматривать: 1) общий статус личности; 2) статус должностного лица как публичного служащего; 3) специальный правовой статус должностного лица; 4) конкретный правовой статус. Если первый правовой статус, очевидно, не нуждается в комментариях, то статус должностного лица как публичного служащего является на данный момент чаще всего (но не всегда) его статусом как служащего государственной или муниципальной службы. В таком качестве каждое должностное лицо наделено всеми правами и обязанностями государственных и муниципальных служащих.

Что касается конкретного правового статуса должностного лица, то под ним понимается правовой статус конкретного служащего, занимающего конкретную должность в конкретном органе государственного       управления [16].

Правовой статус должностных лиц – это содержание (сущность) государственно-служебных правоотношений. С изменение государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус должностных лиц органов государственной власти [17].

Под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности [18].

Правовой статус должностного лица определяется факторами, результаты исследования которых являются источниками различных точек зрения. При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса.

О.В. Смирнов, например, к элементам правового статуса относит трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей.

По мнению Л.А. Сергиенко, правовой статус служащего составляют его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью, а В.М. Манохин включает в статус служащего, кроме прав и обязанностей, задачи по должности, основные функции, правовые формы деятельности и порядок взаимоотношений по должности.

А.Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовой статус должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность [19].

Ю.Н. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами:

• осуществление деятельности на установленных принципах государственной службы;
• наименование должностного лица и его место в организационной системе государственной службы;
• функции должностного лица;
• права и обязанности;
• правовые формы и методы реализации функций и полномочий;
• гарантии реализации полномочий должностного лица;
• ответственность;
• льготы, гарантии и компенсации [20].

А.Ф. Ноздрачев, анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность [21].

Таким образом, в юридической науке вопрос о составных элементах правового статуса должностного лица является спорным. Принимая во внимание описанные выше точки зрения на указанную проблему, можно сделать вывод, что правовой статус должностного лица составляют такие элементы как: должность, функции, полномочия и гарантии их реализации, правоограничения, обязанности, юридическая ответственность.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Правовой статус должностных лиц таможенных органов

 

 

2.1 Отличие должностных  лиц от других сотрудников  таможенных органов

 

 

 

Правовой статус сотрудников и служащих таможенных органов в силу их особенностей является специальным.  Это исходит из специфики задач, возложенных на таможенные органы. К их числу относятся: выработка государственной политики, нормативное правовое регулирование, контроль и надзор в области таможенного дела, валютный контроль, борьба с контрабандой и иными преступлениями и правонарушениями,  которые и определяют специфическое место таможенных органов в механизме современного российского государства. Для решения названных задач законодатель наделяет их особыми властными полномочиями, подкрепленными необходимыми средствами и методами принуждения [22].

Как уже отмечалось выше, в ст. 3 Федерального закона «О службе в таможенных органах РФ» законодатель, определил наличие только двух признаков должностного лица таможенных органов - занимаемой должности и присвоенного специального звания. Тем самым он поставил знак равенства между понятиями «должностное лицо» и «сотрудник» таможенного органа. Однако необходимо разграничивать эти понятия, с помощью выявления основных организационных и правовых признаков.

Среди признаков должностного лица в системе государственной службы в таможенных органах целесообразно выделить, прежде всего, их государственно-властные полномочия. Власть в юридическом смысле - это право, возможность и полномочия государственного органа, должностного лица подчинять других государственных служащих или граждан своей     воле [23]. Должностные лица - руководители таможенных органов распоряжаются действиями подчиненных сотрудников, применяют к ним меры дисциплинарного воздействия; издают властные акты, осуществляют организаторскую работу, отдают приказы и распоряжения, объединяют и координируют усилия подчиненных подразделений и т.п.

Для уяснения роли должностных лиц в системе властных отношений важное значение имеет анализ источника этих отношений - государственной должности. По мнению К.А. Бельского, властные полномочия служащего есть специальные субъективные права, вытекающие из статуса должности. Без замещения должности, которой присущи властные полномочия, невозможно их осуществление. Следовательно, должностными лицами таможенных органов надлежит считать сотрудников, занимающих должности, по которым осуществляются властные полномочия.

Для реализации таких полномочий государственная служба в таможенных органах носит строго иерархический характер. Должности, занимаемые сотрудниками и соответствующие этим должностям специальные звания подразделяются, в соответствии со ст. 5 Закона «О службе в таможенных органах РФ», на следующие группы: младший состав, средний, старший и высший начальствующий состав. Организационный принцип ранжирования должностей и специальных званий обеспечивает беспрепятственную реализацию власти должностных лиц таможенных органов.

А.Ф. Ноздрачев считает, что власть может быть двух видов - линейной и функциональной [21]. Соглашаясь с ним, необходимо отметить, что линейная власть должностных лиц таможенных органов характеризуется широтой, охватом многих функций. Признаками линейной власти должностных лиц являются единоначалие, персональная ответственность за деятельность таможенного органа, его структурного подразделения, за весь круг вопросов, входящих в их компетенцию и т.д. При линейных отношениях объектами воздействия должностных лиц являются сотрудники, а при функциональных связях должностные лица воздействуют и на субъектов за пределами таможенного органа.

Функциональная власть должностных лиц таможенных органов предполагает нормативное управление, методическое руководство, контроль, координацию, административное принуждение в рамках определенной функции. Очевидно, что правовое неравенство должностных лиц и остальных сотрудников таможенных органов связано с тем, что они выполняют различные социальные роли. Законодательство с помощью правовых норм закрепляет это неравенство. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо различать, какие отношения имеют место в момент отдачи распоряжения или реализации той или иной функции.

Важнейшим признаком должностного лица в сфере деятельности по реализации компетенции таможенных органов является осуществление организационно-распорядительных функций, влекущих юридические  последствия. Такие функции осуществляют, в частности, руководители ФТС России, РТУ, иных таможенных органов, их заместители, руководители структурных подразделений. Именно должностным лицам прежде всего присуще выполнение функций административно-распорядительного характера, что является необходимым условием реализации компетенции таможенного органа. Должностные лица реализуют свои функции непосредственно в отличие от тех сотрудников, которые выполняют задачи по обеспечению деятельности должностных лиц. Для осуществления административно-распорядительных функций должностные лица наделены правом принимать решения, издавать приказы и инструкции, давать указания, удовлетворять просьбы и отказывать в них, требовать объяснений, использовать другие меры юридического воздействия на субъекты правоотношений, включая средства административного, дисциплинарного принуждения.