Организационно-правовые основы деятельности таможенных органов России и зарубежных стран

Секретариат осуществляет следующие функции:
а) подготовка материалов, проектов решений и рекомендаций по вопросам формирования и функционирования таможенного союза, в том числе по заключению и изменению международных договоров, для рассмотрения высшим органом таможенного союза и Комиссией;
б) мониторинг соблюдения сторонами положений международных договоров, составляющих договорно-правовую базу таможенного союза, исполнения решений, принятых высшим органом таможенного союза и Комиссией;
в) мониторинг и анализ законодательства каждой из сторон в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности;
г) подготовка проектов международных договоров и иных документов, необходимых для формирования таможенного союза и создания единой таможенной территории;
д) взаимодействие с органами государственной власти сторон;
е) разработка проекта сметы расходов Комиссии и ее исполнение, подготовка проектов отчетов о ее исполнении;
ж) обеспечение выполнения Комиссией функций депозитария международных договоров, заключенных в рамках таможенного союза;
з) иные функции, определенные высшим органом таможенного союза или Комиссией и направленные на организацию их работы и информационно-техническое обеспечение.

Правовое регулирование таможенных отношений в рамках Таможенного союза осуществляется законодательством Союза. Если этим законодательством отношения не урегулированы, то применяются нормы национального законодательства, но до их установления на уровне Таможенного союза.
Таможенное законодательство Союза состоит из:
1) Таможенного кодекса Таможенного союза;
2) международных договоров государств - членов Таможенного союза;
3) решений Комиссии Таможенного союза.
Обратимся к рассмотрению общей характеристики ТК ТС.
Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза (решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза") был утвержден 27 ноября 2009 г. решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств. Примечательно, что еще до вступления Договора в силу был принят Протокол (Протокол от 16 апреля 2010 г. "О внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года"), внесший многочисленные изменения и дополнения в ТК ТС. Думается, указанное обстоятельство связано с ускоренным формированием Таможенного союза, невозможностью за короткий период создать единый для трех стран и при этом доработанный, грамотный с точки зрения юридической техники нормативный акт. ТК ТС был ратифицирован Российской Федерацией 2 июня 2010 г. (Федеральный закон от 2 июня 2010 г. N 114-ФЗ "О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза"). В России он применяется с 1 июля 2010 г.
Особенностью ТК ТС явилось большое количество в нем отсылочных норм. Указанное обстоятельство негативно оценивается теоретиками, а также вызывает обеспокоенность у бизнес-сообщества.
Профессор О.Ю. Бакаева оценивает рассматриваемое обстоятельство как негативное по двум причинам. Во-первых, это усложняет изучение и использование положений таможенного законодательства как должностными лицами таможенных органов, так и частными субъектами таможенных правоотношений. Во-вторых, регламентация ряда важнейших таможенных процедур на уровне государств - членов Таможенного союза может привести как к разнообразному правовому регулированию, так и к отсутствию единообразия в рамках реализации тех или иных норм. В такой ситуации бизнес оперативно среагирует на различия в нормативных документах и будет находить всевозможные способы для применения законодательства того государства, какое видится ему более выгодным в ракурсе минимизации таможенных издержек.

В то же время президент Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин считает, что, поскольку отсылочные нормы регулируют вопросы, по которым стороны не смогли договориться, в результате может возникнуть ситуация, при которой большинство вопросов в Таможенном союзе будет передано для регулирования национальным органам, что сведет на нет многие позитивные последствия интеграции.

Думается, что приведенные точки зрения являются обоснованными. Большое число отсылочных норм сказывается на эффективности правового регулирования, затрудняет процесс правоприменительной практики, создает препятствия для использования норм добросовестными субъектами хозяйственной деятельности и условия для безнаказанного злоупотребления правами со стороны недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности.
С учетом вышеизложенного можно сделать вывод о том, что ТК ТС имеет и достоинства, и недостатки. К положительным аспектам можно отнести то, что он является единым для трех стран, юридически и логически цельным, внутренне согласованным актом. Это делает таможенное законодательство Таможенного союза более компактным, согласованным, что существенно упрощает его понимание и применение. Однако сжатые сроки разработки и принятия ТК ТС не лучшим образом отразились на его содержании, о чем свидетельствуют как многочисленные изменения, внесенные еще до вступления в силу ТК ТС, так и большое число норм, отсылающих к национальному законодательству.

Помимо ТК ТС к таможенному законодательству Таможенного союза относятся и международные договоры государств-членов.
Важным источником законодательства Таможенного союза являются решения Комиссии Таможенного союза, имеющие обязательный характер. Указанные акты весьма многочисленны - принято свыше 500 решений. Они направлены на обеспечение условий функционирования и развития Союза, развитие положений ТК ТС и международных договоров, их конкретизацию. Решения Комиссии имеют окончательное значение и подлежат применению на всей территории Таможенного союза.
Особенностью рассматриваемых решений является то, что они подлежат непосредственному применению в государствах - членах Таможенного союза и имеют юридическую силу актов, принимаемых теми государственными органами и должностными лицами государств, к компетенции которых отнесено регулирование соответствующих правоотношений на момент передачи Комиссии Таможенного союза соответствующих полномочий. Таким образом, они не подлежат ратификации и имеют статус прямого действия.

Нормотворчество Комиссии способствует решению задач, требующих оперативного реагирования, поскольку ее заседания проводятся не реже одного раза в месяц.
Таким образом, международно-правовое регулирование отношений в рамках Таможенного союза представлено ТК ТС, международными договорами государств - членов Таможенного союза по вопросам, не урегулированным ТК ТС и решениями Комиссии Таможенного союза. Отметим, что для урегулирования проблем в области таможенного дела, связанных с функционированием Таможенного союза, был создан Координационный совет руководителей таможенных служб Таможенного союза. Указанный орган также правомочен принимать в рамках своей компетенции решения, направленные на развитие сотрудничества, взаимодействие таможенных служб государств Сторон, а также принимать своими решениями документы организационного характера. Исходя из того что Совет является органом, подотчетным Комиссии Таможенного союза, его решения должны приниматься в строгом соответствии с решениями Комиссии, международными договорами, ТК ТС. Решения Совета не относятся к таможенному законодательству Таможенного союза, но они необходимы для обеспечения эффективного таможенного администрирования на единой таможенной территории Таможенного союза.

Глава 3 Совершенствование организационно-правовой деятельности таможенных органов

3.1 Проблемы организации и правового обеспечения в таможенном деле

        Некоторые проблемы в организации деятельности таможенных органов непосредственно связаны с личностными качествами руководителя, являясь «производными» от них (сопротивляемость, общительность, выдержка, уверенность в себе и так далее.). Другая часть представленных характеристик (способность видеть изменения, компетентность, умение использовать время, и так далее.) являются чисто профессиональными качествами, выработка которых требует специальных усилий. Ну а такие черты, как, например, компетентность в управленческих проблемах, вообще требует специального обучения. Так что сильная личность и сильный руководитель - явления близкие, но не идентичные. Для успешного управления следует иметь в виду, что это - специфическая деятельность, которая предъявляет к человеку специфические требования.

Следует так же выделить ряд типичных управленческих ошибок руководителя таможенного органа, а так же обозначить варианты и способы их устранения:

-  Перенос решения на завтра (или вообще на неопределенный срок или откладывание). В основе этой ошибки могут лежать следующие проблемы или обстоятельства:

1.  Надежда на то, что вопрос каким-то образом решится сам собой или его решит кто-то другой.

2.  У руководителя нет ясного и четкого представления о том, чего он на самом деле хочет добиться.

У откладывания, как метода решения задач, есть некоторые реальные основания. Говорят, что если проблему не решать, то через некоторое время она начинает решаться сама. С другой стороны, следует помнить, что маленькие проблемы, если их не решать, имеют тенденцию превращаться в большие.

-  Выполнение работы наполовину. С точки зрения организации собственной деятельности и в целях сохранения собственной нервной системы, гораздо полезнее ограничиться окончательным решением только нескольких проблем, чем одновременно начинать множество дел, которые все равно не удается довести до конца. Необходимо заниматься только теми делами, которые можно решить сегодня. Если задача слишком объемная и сложная, то ее следует разбить на части так, чтобы ежедневно можно было решать одну из них целиком.

-  Стремление все сделать сразу. Переходить к решению новой задачи можно только тогда, когда предыдущая задача уже решена или хотя бы получено ясное представление о характере ее решения и о том, кто будет ее решать. Задача руководителя заключается в том, чтобы создать условия для эффективного функционирования системы, а не принимать участие во всех деталях или в ликвидации каждого сбоя в ее работе.

-  Стремление все сделать самому. Руководитель, работающий эффективно, занимается решением только тех задач, которые никто кроме него решить не может.

-  Убеждение, что руководитель знает все лучше всех. Нельзя быть компетентным во всём. Какой смысл в старании узнать работу подчиненных лучше, чем они знают ее сами? Каждый должен заниматься своим делом.

-  Неумение разграничить полномочия. Одна из основных бед организации - отсутствие четкого разграничения задач, служебных функций сотрудников. Зачастую бывает так, что сотрудники знают свои должностные обязанности лишь в общих чертах. Это приводит к тому, что возникают соблазны переноса ответственности за невыполнение работы на чужие плечи и неоправданного дублирования управленческих действий. Для избегания этих неприятностей необходимо четко определить круг обязанностей и ответственности каждого работника, создать ясные и недвусмысленные должностные инструкции, иметь четкое понятие об организационной структуре таможенного органа.

Почему, несмотря на очевидность типичных управленческих ошибок, несмотря на достаточно простые способы их устранения, эти ошибки все равно совершаются? Может быть, есть нечто, что вопреки очевидности заставляет человека действовать не лучшим образом.

К сожалению, до сих пор не созданы наднациональные институты, способные беспристрастно оценить качество работы той или иной таможенной службы, выявить несоответствия, отклонения, выработать рекомендации, отсутствует система показателей и методика мониторинга, в то время когда необходимость скорейшего появления таких институтов и инструментов становится очевидной.

Рассматривая правовую базу обратимся к исследованию, проведенным ФТС России.

График 1 – Изменения необходимые в деятельности таможенных органов, по мнению специалистов

Из данной диаграммы мы видим, что правовая обеспеченность таможенных органов находится на достаточно низком уровне, существуют неясности в Таможенном кодексе Таможенного союза и других нормативно-правовых актах, также существует неразбериха в доступе к информации и ее защищенности. Так, какая-то информация, влияющая на безопасность страны находится в открытом доступе, а какая-то содержится под грифом секретно, что затрудняет взаимодействию таможенных органов.

Функционирование такого крупного интеграционного образования, как Таможенный союз, требует в первую очередь адекватного правового обеспечения. Формирование нормативно-правовой базы в минимально короткие сроки не могло не отразиться на ее качестве. Состоявшееся принятие поправок в 152 статьи Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) из 373 статей (наверняка не последних) свидетельствует о его определенной недоработанности, недостаточной взвешенности заложенных в него мер. Однако унификация таможенного законодательства в рамках интеграции России, Белоруссии и Казахстана, несомненно, прогрессивный шаг. Учитывая, что между государствами - членами Евросоюза барьеры на пути свободной торговли устранялись на протяжении 20 лет, говорить о наличии идеальной нормативно-правовой базы было бы преждевременно. В ходе реализации положений Таможенного кодекса Таможенного союза и актов, принятых в соответствии с ним, безусловно, будут выявляться проблемы, сложности, недостатки. Основная задача при этом - оперативно реагировать и предпринимать действенные меры, нацеленные на совершенствование нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Очевидно, что столь глобальный проект не означает возможности "работы" Таможенного союза в полной мере. Так, во взаимной торговле пока сохраняются некоторые изъятия, распространяющиеся на ряд товаров, на которые государства - члены Таможенного союза сохраняют внутренние пошлины (в России это ввозные пошлины на автомобили иностранного производства, экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты). Казахстан применяет пониженные пошлины на 409 позиций товаров, объявленных жизненно важными. Адаптация к новым условиям с постепенной отменой режима изъятия для всех наименований товаров может происходить в течение 5 лет.
        На сегодняшний день при достаточно высоком уровне развития международно-правовой базы, регулирующей отношения в Таможенном союзе, практически не затронутым осталось национальное законодательство, на уровень которого делегировано решение ряда вопросов. К ним относятся: порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, организация информирования и консультирования, условия деятельности лиц в области таможенного дела, отдельные нюансы классификации товаров по ТН ВЭД ТС, порядок и формы уплаты таможенных платежей, порядок их принудительного взыскания, особенности проведения отдельных форм таможенного контроля, таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации, и пр. В области таможенного дела применяются нормы многих федеральных законов: "О валютном регулировании и валютном контроле", "О вывозе и ввозе культурных ценностей", "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "О таможенном тарифе", "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и пр. Многие их положения идут вразрез с нормами таможенного законодательства Таможенного союза, тем самым создавая явные коллизии. В то же время следует признать, что в области законодательного регулирования сложился некий таможенно-правовой вакуум, тормозящий качественное функционирование таможенных отношений.