Законодательное регулирование социального призрения в россии в xvi-xix вв
Автор работы: Пользователь скрыл имя, 13 Апреля 2014 в 15:18, реферат
Краткое описание
Рассматриваются проблемы законодательного регулирования социального при-
зрения в России в XVI-XIX вв., его становление и развитие. Особое внимание обращено
на оформление государственной системы благотворительности, показана роль обще-
ственного призрения в России, его формы и значение.
Прикрепленные файлы: 1 файл
66
ИСТОРИЯ
УДК 94 (47)
Н.А. Гаврилина, канд. истор. наук, доц., dandelion10@rambler.ru
(Тула, Россия, ТГПУ им. Л.Н. Толстого)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО
ПРИЗРЕНИЯ В РОССИИ В XVI-XIX ВВ.
Рассматриваются проблемы законодательного регулирования социального при-
зрения в России в XVI-XIX вв., его становление и развитие. Особое внимание обращено
на оформление государственной системы благотворительности, показана роль обще-
ственного призрения в России, его формы и значение.
Ключевые слова: законодательная основа призрения в России XVI-XIX вв., зако-
нодательные нормы, приказы общественного призрения.
Один из важнейших вопросов, вставших перед правовой наукой и
отечественной документацией на современном этапе, является создание
систематических собраний нормативно-правовых актов по различным ин-
ститутам юриспруденции. Для того чтобы разобраться в громадном потоке
публикаций законов и подзаконных актов, необходима их систематизация,
в основе которой должен быть заложен отраслевой подход в отечествен-
ном праве. Данная работа по систематизации нормативно-правовых актов
на уровне федерации и ее субъектов требует значительных усилий не толь-
ко от юристов, но и от специалистов по документоведению.
В решении вышеуказанных вопросов большую пользу мог бы при-
нести опыт составления подобных собраний в дореволюционной России. В
связи с этим большой научный интерес представляет рассмотрение вопро-
са о том, какую роль в истории отечественного права сыграли Своды зако-
нов Российской империи. Следует отметить, что роль Сводов законов в по-
следующем развитие российского права в определенной степени была обу-
словлена историческими и социально-экономическими факторами, суще-
ствовавшими в период, предшествовавший созданию Сводов.
При изучении законов, связанных с проблемами социального при-
зрения, необходимо получить достаточно полное представление об осо-
бенностях генезиса и эволюции документов, обеспечивающих деятель-
67
ность учреждений, организаций на всем протяжении существования Рос-
сийского государства и его институтов. Одно из малоизученных направле-
ний – законодательное регулирование социального призрения в России.
Оно складывалось постепенно и развивалось в двух основных направлени-
ях: запретительном (направленном на прекращение бродяжничества, ни-
щенства и других форм социально-негативного поведения) и благотвори-
тельном (направленном на создание условий, позволяющих нетрудоспо-
собным существовать без прибегания к указанным выше нарушениям со-
циальных норм).
Первые законодательные нормы, имевшие отношения к существо-
вавшей в изучаемое время практике социальной политики и помощи, поя-
вились еще в XVI веке. В 1551 году Иван IV созвал собор для разработки
внутреннего устройства страны, на котором обсуждались вопросы общест-
венного призрения. Была сделана первая попытка законодательного
оформления системы попечения о больных и нетрудоспособных.
На Стоглавом церковном соборе в 1551 году царь отметил бурный
рост нищенства, вызванное как отсутствием организованного призрения,
так и нежеланием церкви брать на себя расходы по содержанию неиму-
щих.
Соборное уложение 1649 года – сводный закон, мало, что изменил в
законодательстве, регулирующем отношения к нищим и убогим. Алексей
Михайлович придерживался старой нищелюбивой традиции с ее подаяни-
ем и ограничивался частными благотворительными актами. Соборное
уложение окончательно прикрепило крестьян к земле, а горожан к поса-
дам.
Попытки систематизировать законодательство путем его изложения
в форме сводных актов или сборников по определенной системе имели ме-
сто на важнейших этапах развития Российского государства. Важное место
в развитии российского права сыграло Соборное уложение 1649 года –
сводный закон, заменивший собой действовавшие до того акты по право-
вому регулированию государственного правления и правовому статусу от-
дельных социальных групп в нашей стране. По степени систематизации и
техники обработки нормативного материала Уложение соответствовало
тогда западноевропейским правовым актам.
Отсутствие правильно организованной социально-ориентированной
политики благотворения в России на пороге нового времени было не самой
главной проблемой. Однако реформы, проводимые в России в этот период,
требовали рынка свободной и дешевой рабочей силы. Все это и определи-
ло политику Петра I в социальной сфере.
Большую роль в этом сыграл указ 1682 года, в разработке которого
лично принимал участие царь Федор Алексеевич, брат Петра I. Указ со-
держал многие из тех идей, «которые руководили затем законодательством
русским по делам общественного призрения» [1; с. 94].
68
Не вошедший в Полное собрание законов Российской империи этот
указ заслуживает особого внимания. Им после анализа ситуации с профес-
сиональным нищенством в России и со ссылкой на опыт Запада были на-
мечены меры, которые необходимо было предпринять для борьбы с этим
социальным злом.
Указ 1682 года знаменует поворотный момент в истории развития
идеи общественного призрения, что указ можно считать концом древней-
шей системы помощи бедным. Это было началом полного признания не-
обходимости государственного призрения.
В целях государственной безопасности нищих решено было разде-
лить на две группы: неработоспособных, больных, с одной стороны, и мо-
гущих работать – с другой, для первой группы создать необходимые усло-
вия проживания, а по отношению к нищим, которое здоровые, но уклоня-
лись от труда, применить репрессивные меры.
Петр I продолжал проводить репрессивные меры. Указом от 30 но-
ября 1692 (1) года Петр I предписал за «притворное лукавство» в «нищен-
ском образе» строго наказывать виновных – «бить кнутами» и ссылать в
Сибирь. Этот указ, видимо, не был точно приведен в исполнение, поэтому
был издан новый Указ от 14 марта 1694 года
В целях осуществления трудовой помощи Петр I предписывал при-
нуждать работоспособных нищих к труду. В 19 пункте инструкции или на-
казе воеводам от 1719 года предписывалось нищих «в службу или работу,
куда будет требоваться, отсылать»; главой XX регламента или устава глав-
ного министра от 1721 года администрации предписывалось здоровых ни-
щих, привыкших к лени, «посылать на работу» [2; с. 13]. Таким образом,
Петр I различает трудовую помощь работоспособным и чистую благотво-
рительность действительно нуждающимся.
Заслуживает особого внимания забота Петра I о незаконнорожден-
ных детях. Указом от 4 ноября 1714 года предписывалось «для зазорных
младенцев при церквах сделать госпитали, в Москве – мазанки, и в других
городах деревянные»; тем же указом был определен размер отпускавшихся
на содержание детей денег [3; с. 256]. Указ от 4 ноября 1715 года, под-
тверждавший в общем указ предыдущего года, предписывал «давать денег,
приставленным кормилицам на год денег по 3 рубля, да хлеба по полуос-
мин на месяц, а младенцам по 3 деньги на день» [4; с.128]. Указом от 1
февраля 1720 года давалась возможность отдавать для воспитания тем, кто
хотел их принять к себе.
Преемники Петра I продолжали издавать указы о запрещении ни-
щенства, вплоть до 1775 года, и указы эти во многом повторяли подобные
петровские распоряжения. Но около 20 изданных Петром I указов против
нищенства практически не были реализованы, так как для этого не сущест-
вовало социальных и экономических условий, т.е. общество не созрело
еще для создания эффективной системы социальной помощи.
69
В результате петровской государственной деятельности начала фор-
мироваться политика страны в сфере призрения и благотворительности,
развивались формы призрения, выявлялись нуждающиеся и их социальные
категории.
Продолжила традицию систематизации российского законодательст-
ва в сфере социального призрения в России Екатерина II.
Создавая свой «Наказ», Екатерина II определила ряд принципов, об-
щих и частных, следование которым предполагало и способствовало соз-
данию реального механизма социальной защиты. Одна из главных мыслей,
пронизывающей весь «Наказ», – законы должны быть наполнены духом
милосердия.
В первые годы своего правления Екатерина II пристальное внимание
обращала на призрение военных чинов. 7 февраля 1774 года был подписан
указ, касающийся дальнейшей судьбы отставных военных чинов, в кото-
ром предписывалось воинам, ушедшим в отставку или не способным к
службе, «определять пропитание» из ведомства главной Военной канцеля-
рии [5; с. 22].
Наряду с военными чинами пользовались призрением и жены воен-
нослужащих. Указом от 14 марта 1763 года предписывалось солдатских,
драгунских, матросских и рекрутских жен определять в богадельни [6; с.
25].
В 60-70-ые гг. XVIII века под руководством Екатерины II были соз-
даны специализированные учреждения для воспитания и образования де-
тей: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, неза-
коннорожденных, законных детей, оставляемых родителями по бедности.
1 сентября 1763 года был издан Высочайший манифест об учрежде-
нии в Москве воспитательного дома [7; с. 5].
В соответствии с Указом коллегии экономии воспитательные дома
были созданы в Нижнем Новгороде и других городах.
Воспитательные дома были учреждениями дорогими, требовали на
свое образование и текущее содержание больших денежных средств.
По отношению к профессиональным нищим Екатерина II хотя и
продолжала прежние меры, но уже с существенными отличиями. При ней
прекратилось бесполезное «нещадное битье» нищих. В указе от 12 августа
1775 года отмечается, что запрещено просить милостыню в селах и дерев-
нях.
В 1775 году императрица решилась на создание особого учреждения
для работ, упомянутого в приведенном указе, – работного дома. Было ре-
шено учредить работные дома под ведомством полиции в Москве. Работ-
ные дома учреждались для принудительного труда и имели карательно-
исправительный характер.
Все это было подготовкой к оформлению государственной системы
благотворительности, которая имела бы новый управленческий аппарат,
70
финансирование, направления и методы деятельности. Это подтвердилось
изданием 7 ноября 1775 года Учреждения о губерниях, которое стало точ-
кой отсчета той системы организации общественного призрения, которая
сохранилась в России до введения ведомств [8, с. 304].
Учреждением для управления губернией 7 ноября 1775 года решено,
что в каждой губернии для заведования и распоряжения делами общест-
венного призрения, были открыты особые приказы общественного призре-
ния.
Приказы общественного призрения не представляли собой вполне
бюрократических учреждений, получивших развитие при преемниках Пет-
ра I, но вместе с тем они не служили и выражением идеи самоуправления
как это было организовано древнеземскими органами на Руси. Екатерина II
решила соединить эти два противоположных начала.
Учреждением о губерниях, а затем постановлениями приказам обще-
ственного призрения вменялось в обязанность устроить и содержать на-
родные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, дома для неизлечимых
больных, дома для сумасшедших, дома работные, в которых бедные люди
могли бы обеспечить себе пропитание своим трудом, дома смирительные
для исправления людей.
Екатерина II, развивая систему государственного призрения и наса-
ждая закрытые благотворительные заведения, не исключала возможности
и открытых форм призрения: амбулаторная медицинская помощь, раздача
денег немогущим работать и т.д.
Приказы общественного призрения как административный орган
подчинялись: в 1775-1802 годах – коллегии экономии; 1802-1810 – мини-
стерству внутренних дел; 1810-1819 – министерству полиции; с 1819 –
вновь министерству внутренних дел. Были приняты уставы, формы и пра-
вила содержания призреваемых.
Учреждение приказов общественного призрения означало, что госу-
дарство официально не только признало необходимость, но и взяло на себя
обязанность заботиться о наиболее незащищенной части общества, выпол-
няя этим одну из своих важнейших социальных функций.
Таким образом, при правлении Петра I и Екатерины II была проведе-
на трудоемкая работа по систематизации российского законодательства.
Активная законодательная деятельность привела к накоплению огромного
законодательного материала.
В начале XIX века было увеличено число приказов и расширены их
финансовые возможности. В управлении приказами был введен импера-
торский контроль за финансовой деятельностью, создана иерархия в
управлении, появилась некоторая степень коллегиальности. Совершенст-
вовались финансовые основы деятельности системы благотворительности
и общественного призрения.
71
В этот период проводилась дальнейшая работа по систематизации
законодательства. Согласно императорскому указу Николая I от 31 января
1826 года, эта обязанность была возложена на вновь образуемое II Отделе-
ние собственной Его Императорского величества канцелярии. Работа II
Отделения началась с собирания всех действующих актов в единое собра-
ние. С этой целью было издано Полное собрание законов Российской им-
перии (ПСЗРИ), где в хронологическом порядке располагались тексты за-
конов, указов, распоряжений, изданных с 1649 года по 12 декабря 1825 го-
да. К 1830 году работа была закончена. Полное собрание законов состави-
ло 45 объемных томов законодательных текстов и приложений.
В 30-е годы XIX века началось печатание второго Полного собрания
законов, куда были включены тексты узаконенных изданий после 12 де-
кабря 1825 года. Свод законов был напечатан к концу 1832 года. Свод за-
конов был переиздан в 1842 году, затем в 1857 году, нового полного изда-
ния не было до 1892 года.
В Своде законов Российской империи нашли отражение статьи, ка-
сающиеся образования приказов общественного призрения, их состава,
имущества, капиталов, доходов, расходов. Представлен Устав об управле-
нии заведениями, подведомственными приказам.
К середине XIX века возникают новые структуры общественного
призрения: Попечительства при православных церквях, Временные коми-
теты для разбора и призрения нищих и Попечительства о народной трезво-
сти.
Положение о Приходских Попечительствах при православных церк-
вях было принято в 1864 году. Задачами создаваемых Попечительств дек-
ларировались: забота о благоустройстве и благосостоянии приходской
церкви, благотворительная деятельность в пределах прихода.
В 1837 году начали создаваться Временные комитеты для разбора и
призрения нищих. Учреждением комитетов имелось в виду привлечь к
борьбе с нищенством добровольных деятелей, отдавших этому делу свои
средства или личный труд.
Таким образом, к середине XIX века появились новые структуры
общественного призрения – комитеты и попечительства для разбора и при-
зрения нищих. Эти учреждения были обеспечены законодательными акта-
ми и определены финансированием. Однако большое количество указов и
других документов не создали целостной системы общественного призре-
ния и организованной благотворительности.
Отмена крепостного права повлекла за собой серию либеральных
реформ, суть которых заключалась в приведении ряда важных социальных
институтов в соответствие с новыми социально-экономическими реалия-
ми, с новой классовой структурой общества. Произошли изменения и в ин-
ституте социального призрения. К земствам перешли функции упразднен-
72
ных приказов общественного призрения. В 1869 году к ведению земств
отошли и капиталы приказов.
Основными структурами, через которые осуществлялась новая соци-
альная политика, стали выборные представительные (всесословные) учре-
ждения местного административно-хозяйственного управления – земского
(1864г.) [9; с. 26] и городского (1870г.) [10; с. 14], пришедшие на смену
бюрократическо-сословным приказам общественного призрения, ставшие
правопреемниками последних.
Общим нормативным актом, на основании которого создавались и
функционировали земства явилось «Положение о губернских и уездных
земских учреждениях». В обязанности земств входила забота о начальном
образовании, здравоохранении и собственно общественном призрении.
Общественное призрение осуществлялось на основании тех же норматив-
ных актов, что и в предыдущий период, включая и «Учреждение для
управления губерний». Были утверждены и Временные Правила для зем-
ских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольст-
вии и общественном призрении, самый существенный недостаток которых,
повлиявший на масштабы и качество общественного призрении, отсутст-
вие четкого разграничения источников доходов земских учреждений и
казны. В 1892 году все это разрозненное законодательство было фор-
мально сведено в «Устав об общественном призрении» [11; с. 107] Основ-
ными принципами Устава оставались: сословность социального призрения,
жесткий государственный контроль, разрешительный порядок открытия
частных благотворительных обществ и учреждений.
Книга вторая «Устава об общественном призрении» включала ста-
тьи, касающиеся благотворительных ведомств и учреждений «на особых
основаниях управляемые»:
1. «Благотворительные заведения, состоящие под непосредственным
покровительством Их Императорских Величеств или Членов Император-
ского Дома.
2. Заведения общественного призрения, комитетов, обществ и касс
благотворительных, особо заведуемых Министерством внутренних дел.
3. Благотворительные заведения Императорского Человеколюбиво-
го общества.
4. Духовные и некоторые другие попечительства о бедных».
Земская деятельность по призрению началась в неблагоприятных
условиях. Общественное призрение, находившееся в ведении приказов
общественного призрения, переходило в руки земских учреждений. В
большинстве случаев, земство получало от приказов совершенно неуст-
роенное дело. В особо неудовлетворительном положении находились вра-
чебные и благотворительные учреждения приказов.
73
Земства не имели в истории общественного призрения в России
опыта, поэтому результаты земской деятельности не могли быть значи-
тельными, тем более земства испытывали постоянные финансовые за-
труднения. Несмотря на это, земские учреждения сделали для дела обще-
ственного призрения, относительно немало, и их опыт заслуживает самого
серьезного внимания.
На первом месте при распределении необязательных расходов нахо-
дилось народное здравоохранение, на втором месте – народное образова-
ние, земства нашли возможность третье место по своим расходам предос-
тавить общественному призрению.
Значительным тормозом в развитии общественного призрения слу-
жила неопределенность российского законодательства. Действующими
положениями признавалась обязательность земских учреждений оказы-
вать помощь и призрение нуждающимся лицам. Эта помощь понималась
очень широко и по закону должна была не только оказываться людям, уже
нуждавшимся в ней, но и способствовать предотвращению нищеты. Уста-
новить такие сложные и обширные обязанности закон не давал возмож-
ностей: было не ясно, при каких условиях и в каких случаях эта обязан-
ность для земства возникала и какими способами она должна была осу-
ществляться. Закон не определял ответственности органов призрения.
Пойдя на легализацию идущей снизу инициативы путем иницииро-
вания создания органов местного самоуправления, государство в силу его
специфики сразу же начинает рассматривать земства как постоянный ис-
точник оппозиции самодержавию и приступает к последовательному ог-
раничению сферы его компетенции, стремясь сделать это за счет включе-
ния его в орбиту деятельности государственных органов местного управ-
ления. Все это приводит к тому, что земства в своих попытках отстоять
самостоятельность от текущей работы для решения неотложных соци-
альных вопросов на местном уровне, что входило в сферу их компетен-
ции, все чаще тяготеют к организации и участию в акциях, более прису-
щих политическому движению, отчего дело организации призрения по
линии земств не сопровождается должной общественной активностью.
Государство в лице правительства со своей стороны, наблюдая политиче-
ские притязания земского движения как отдельными мерами, так и приня-
тием земской контрреформы, сужает как финансовые, так и самодеятель-
ные полномочия земств до минимума, что впоследствии, естественно, рез-
ко негативно отразилось на работе земств по организации и обеспечению
общественного призрения в земских губерниях России.
Идея о необходимости участия общественных сил в деле при-
зрения казалась настолько всеобщей и очевидной, что положительное
разрешение ее при устройстве земской организации не подлежало, по-
видимому, никакому сомнению. Так смотрели на дело и составители
земского положения, но тем не менее им не удалось создать опреде-
74
ленные законодательные нормы для осуществления общественного при-
зрения в руках земских учреждений.
Как и приказы, земства не являлись монополистами в области соци-
ального призрения. Они лишь были главным звеном, центральным эле-
ментом, скреплявшим сложную и все более разрастающуюся систему по-
мощи экономически неактивному населению России.
Список литературы
1.
Благотворительная Россия. СПб, 1903, Т.1.
2.
Мюнстенберг Э.М. Объединение деятельности благотвори-
тельных уреждений. М., 1900.
3.
Полное собрание законов Российской империи. 1830. 1 собра-
ние. Т.18. С. 250-256
4.
Полное собрание законов Российской империи. 1830. 1 собра-
ние. Т.5. С. 100-128.
5.
Соколовский М.Н. Екатерина Великая как благотворительни-
ца. Вестник благотворительности. 1902, №1. С. 27-51; №2. С.13-28.
6.
Детская помощь. СПб. 1894. № 11. С.15-16.
7.
Полное собрание законов Российской империи. 1830. 1 собра-
ние. Т.20. С. 229-304.
8.
Полное собрание законов Российской империи. 1857. Т.37. С.
13-26.
9.
Полное собрание законов Российской империи. 1857. Т.39.
С.1-14.
10. Устав об общественном призрении. СПб. 1892. С.1-107.
N. Gavrilina.
Russian legislative regulation of social charity in XVI-XIX centuries.
The article is concerned to the problems of social charity in Russia in XVI-XIX centu-
ries. The special attention is given to the process of forming State system of charity and the
role of social charity in Russia.
Keywords: legislative base of social charity in XVI-XIX centuries.
Получено 10.10.2010 г.
Информация о работе Законодательное регулирование социального призрения в россии в xvi-xix вв