Сучасны стан та ефетивнисть системи социальной допомоги в Украини

В цілому за даними Міністерства праці та соціальної політики України у період 2003-2008 рр. спостерігалося суттєве зростання видатків держави на допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, зокрема, якщо на кінець 2003 р. загальна сума нарахованої допомоги складала понад 40 млн. грн. (0,06% у Держбюджеті країни), то вже у 2008 р. її розмір зріс до 1 933,7 млн. грн. на рік (або 0,80% у структурі видатків Держбюджету).

На засадах адресності в Україні надаються дві соціальні допомоги – допомога малозабезпеченим сім’ям та субсидії на відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг та придбання палива. В основі цього принципу покладено збір відповідної інформації про потенційного реципієнта (дохід, майно, склад родини тощо), яка дозволяє, по-перше, визначити право на отримання соціальної виплати, а, по-друге, встановити її розмір (табл. 6).

Таблиця 6

Адресні види державних соціальних виплат, Україна, 2008 р.

Види допомоги	Розмір допомоги
1. Державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям	Розмір цієї допомоги визначається як різниця між прожитковим мінімумом для родини та її середньомісячним сукупним доходом [5]4. Максимальний розмір допомоги не може перевищувати 75% прожиткового мінімуму для відповідної сім’ї.
2. Субсидії на відшкодування витрат на житлово-комунальні послуги та придбання палива	Право стати учасниками цієї державної  соціальної програми мають ті домогосподарства, у яких розмір плати за житлово-комунальні послуги чи витрати на споживання побутового палива (в межах встановлених норм) перевищують 20% сукупного доходу усіх осіб, зареєстрованих у житловому приміщенні. Якщо в складі родини є діти, інваліди І чи ІІ групи, то поріг знижується до 15%.

В Україні державна соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям спрямована на підтримку найбільш нужденного (бідного) населення. Як видно з табл. 4, розмір допомоги «прив’язаний» до прожиткового мінімуму, але, враховуючи реальні можливості витратної частини державного бюджету країни, він все ж таки встановлюється виходячи з рівня забезпечення прожиткового мінімуму, який є у 2-3 рази меншим за сам прожитковий мінімум. Починаючи з 2004 р. було введено диференційовані рівні забезпечення прожиткового мінімуму залежно від приналежності особи до певної соціально-економічної категорії.

За даними Міністерства праці і  соціальної політики України сума нарахувань допомоги малозабезпеченим домогосподарствам впродовж 2003-2008 рр. збільшилася в 1,6 разів і склала 1 012,6 млн. грн. на рік. Водночас бюджеті України частка витрат на цю допомогу зменшилася майже втричі – з 1,2% до 0,43% (табл. 7).

 

Таблиця 7

Зведена інформація щодо стану надання  державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, Україна, 2003 р. та 2008 р.

	2003	2008
Рівень забезпечення прожиткового мінімуму для призначення допомоги, грн. / місяць	80,0	—
для працездатних осіб	—	133
для непрацездатних осіб	—	187,5
інвалідів	—	200
для дітей з багатодітних сімей: до 6 років	—	270,13
від 6 до 18 років	—	340,25
Фактичні витрати, млн.. грн.	632,9	1 207,5
Загальна чисельність реципієнтів, тис. сімей	407	149,5
Частка витрат за цією допомогою у структурі витрат Державного бюджету України, %	1,2	0,43

Однак, незважаючи на збільшення видатків держави на надання допомоги малозабезпеченим сім’ям, у період 2003-2008 рр. простежується тенденція до зменшення середньомісячної чисельності одержувачів: з понад 407 тис. до 149,5 тис. сімей. Впродовж зазначеного періоду рівень охоплення цільової аудиторії (бідного населення) цією соціальною допомогою скоротився з 8,4% до 3,9%. Водночас відбулося зростання помилки виключення: якщо у 2003 р. до програми через низку причин не потрапляло 91,6% потенційних реципієнтів, то вже у 2008 р. їх частка зросла до 96,1% (табл. 8).

Таблиця 8

Динаміка зміни основних показників результативності від реалізації державної  соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, які її отримують, Україна, 2003 та 2008 рр., %

	2003	2008
Рівень бідності до отримання допомоги	92,2	47,0
Рівень бідності після отримання допомоги	88,8	37,8
Рівень охоплення бідних програмою	8,4	3,9
Помилка виключення	91,6	96,1
Помилка включення	43,7	44,2
Дієвість (частка допомоги у сукупному  доході реципієнтів)	9,5	12,0
Ефективність (частка допомоги, яка  потрапляє до бідних)	62,3	72,0

Низький рівень охоплення бідних та високий показник помилки виключення можна пояснити її малим розміром порівняно зі зростанням номінальних доходів, впродовж усього періоду. Так, якщо в 2003 р. розмір допомоги для всіх категорій малозабезпечених становив 80 грн. на особу на місяць або 42,9% від рівня мінімальної заробітної плати, то у 2008 р. мінімальний рівень забезпечення для призначення соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям був встановлений для працездатних осіб у розмірі 133 грн. або 25% від мінімальної заробітної плати, а найвищим – для дітей віком від 6 до 18 років з багатодітних родин – 340,25 грн. або 63,9% відповідно.

Незважаючи на збільшення впродовж останніх п’яти років питомої  ваги небідних серед реципієнтів  допомоги та питомої ваги бідних, що не отримують (тобто помилок включення та виключення) спостерігалося зростання дієвості та ефективності державної соціальної допомоги по малозабезпеченості: дієвість виплати збільшилася на 2,5%, а ефективність на 9,7% (див. табл. 8).

Програма житлових субсидій, яка діє в Україні з 1996 р., також має адресний характер, оскільки безпосередньо допомагає населенню з низькими доходами здійснювати оплату житлово-комунальних послуг та купувати побутове паливо (див. табл. 6).

Найбільші витрати та чисельність одержувачів даної допомоги спостерігалася в 2003-2004 рр. (субсидія була призначена більш, ніж 2,3 млн. домогосподарств, а сума нарахувань склала близько мільярда грн.), а вже з наступного року показники почали різко знижуватися. Зокрема, порівняно з 2003 р. у 2008 р. рівень охоплення бідного населення програмою субсидій значно скоротився: з 11,5% до 3,5%. Крім того, впродовж досліджуваного періоду спостерігалося зростання помилки виключення потенційних реципієнтів: з 88,5% у 2003 р. до 96,5% у 2008 р. (табл. 8).

Таблиця 8

Динаміка зміни основних показників результативності від реалізації програми житлових субсидій серед домогосподарств, які її отримують, Україна, 2003 та 2008 рр., %

	2003	2008
Рівень бідності до отримання допомоги	71,0	16,5
Рівень бідності після отримання допомоги	67,7	14,1
Рівень охоплення бідних програмою	11,5	3,5
Помилка виключення	88,5	96,5
Помилка включення	74,1	69,2
Дієвість (частка допомоги у сукупному  доході реципієнтів)	3,0	4,4
Ефективність (частка допомоги, яка  потрапляє до бідних)	29,2	35,7

Причиною цієї ситуації стало  значне зростання номінальних доходів при стабільних тарифах на житлово-комунальні послуги та паливо. Закріплення зазначених тенденцій в наступні роки мало б привести до того, що програма субсидій втратила б «попит» у населення й могла б бути найближчими роками закрита. Але значне зростання тарифів у 2007 р. знов спричинило збільшення популярності програми, про що свідчить збільшення її користувачів до 1 621,4 млн. у 2008 р.

На 2008 р. по субвенціях було передбачено на виплату житлових субсидій 1 086,4 млн. грн., що складало 0,47% Державного бюджету України. Середньомісячний розмір виплати домогосподарствам по житлово-комунальних послугах становив 126 грн., або 23,7% від розміру мінімальної заробітної плати. Разом з тим, впродовж 2003-2008 рр. спостерігалося зниження дієвості (яка й у базовому році була дуже низькою – 4,4%) цієї державної соціальної допомоги для її реципієнтів майже в 1,5 рази.

Проте за останні п’ять років в ході реалізації цієї державної соціальної програми з підтримки вразливих верств населення відбулися й позитивні зрушення: по-перше, скоротилася питома вага небідних серед одержувачів субсидій (тобто тих, хто не має на неї права): з 74,1% до 69,2%, що здебільшого є результатом досить низького рівня виплат, а, по-друге, збільшилася питома вага коштів, виділених на програму, яка потрапила бідним. Тобто, ефективність субсидій зросла майже на 6%, сягнувши 35,7%.

Таким чином, державні соціальні допомоги, які носять адресний характер, складають  суттєву «конкуренцію» категорійним виплатам та виступають більш дієвим заходом у підтримці найуразливіших верств населення.

В Україні до соціальних допомог, які надаються на «комбінованих засадах», належать: 1) допомога по догляду за дитиною до досягненню нею трирічного віку; 2) допомога на дітей одиноким матерям; 3) допомога на дітей, які перебувають під опікою чи піклуванням. Особливість цього принципу полягає в тому, що при визначенні права особи / домогосподарства на допомогу першочергового значення набуває її / його приналежність до категорії, на яку безпосередньо спрямована ця програма, але, визначаючи розмір допомоги, соціальний працівник (за згодою потенційного реципієнта) також може перевірити дохід домогосподарства (табл. 9).

Таблиця 9

Державні соціальні виплати, які надаються за комбінованим принципом, Україна, 2008 р.

Види допомоги	Розмір допомоги
1. Допомога по догляду за дитиною до досягненню нею трирічного віку	Допомога по догляду за дитиною  до досягнення нею трирічного віку надається у розмірі, що дорівнює різниці між прожитковим мінімумом, встановленим для працездатних осіб, та середньомісячним сукупним доходом сім’ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців, але не менше 130 гривень.
2. Допомога на дітей одиноким матерям	Розмір допомоги визначається як різниця  між 50% прожиткового рівня для дитини відповідної вікової категорії та середньомісячним сукупним доходом родини в розрахунку на одну особу за попередні півроку, але не менше ніж 30% прожиткового мінімуму для дитини відповідного віку.
3. Допомога на дітей, які перебувають під опікою чи піклуванням	Допомога на дітей, над якими встановлено опіку чи піклування, дорівнює різниці між прожитковим мінімумом для дитини відповідного віку та середньомісячним розміром одержаних на дитину аліментів, пенсій тощо за останні шість місяців.

Допомога по догляду за дитиною до досягненню нею трирічного віку [3] також за час свого існування зазнавала певних змін. Розмір цієї допомоги, починаючи з 2006 р., був диференційований залежно від проходження домогосподарством процедури перевірки доходів при нарахуванні виплати. Зокрема, у 2008 р. якщо враховувався тільки фактор «категорійності», то розмір допомоги становив 130 грн. на місяць, але якщо проводилася перевірка доходів сім’ї, то розмір допомоги вже міг сягнути 324,75 грн. (табл. 10).

Таблиця 10

Зведена інформація щодо стану надання  державної соціальної допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, Україна, 2003 р. та 2008 р.

	2003	2008
Мінімальний (без перевірки доходів) розмір допомоги, грн. / місяць	40	130
Максимальний розмір допомоги (з  перевіркою доходів сім’ї), грн. / міс.	—	324,75
Фактичні витрати, млн. грн.	247,81	2 177,18
Середньомісячна чисельність реципієнтів, тис.	645,59	1 187,99
Частка витрат за цією допомогою  у структурі витрат Державного бюджету  України, %	0,47	0,94
Співвідношення рівня прожиткового мінімуму для працездатних осіб та мінімального розміру допомоги, рази	9	5

Чисельність домогосподарств-користувачів цієї соціальної допомоги, за даними Міністерства праці та соціальної політики України, різко зросла у 2007 р. (майже в 2 рази – з 599,7 тис. сімей до 1 138,9 тис.). Проте в цілому рівень охоплення бідних реципієнтів цією соціальною програмою був і залишився низьким, хоча він відзначився зростанням впродовж 2003-2008 рр. з 15,5% до 20,2%. Цьому процесу сприяли здебільшого заходи з вдосконалення механізму оформлення допомоги – у «єдиному пакеті» разом із допомогою при народженні дитини.

Незначне зростання розміру  допомоги та різке зростання чисельності  реципієнтів сприяли суттєвому  зростанню видатків держави на допомогу по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку. За даними Міністерства праці та соціальної політики України фактичні видатки збільшилися з 645,6 тис. грн. у 2003 р. до понад 2 177,2 тис. грн. у 2008 р. У структурі Державного бюджету країни частка коштів, виділених на її реалізацію збільшилась майже вдвічі. (див. табл. 10).

Вдосконалення механізму надання  допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та введення диференційованого підходу  при визначенні розміру виплати  сприяли підвищенню дієвості цієї допомоги. Зокрема, якщо у 2003 р. питома вага допомоги у сукупних доходах домогосподарств дорівнювала 0,7%, то вже у 2008 р. її частка зросла майже вп’ятеро і сягнула 3,4%.