Сучасны стан та ефетивнисть системи социальной допомоги в Украини

УДК – 364.442.6 (477)

Анна Георгіївна Реут молодший науковий співробітник Інститут демографії та соціальних досліджень НАН України, м. Київ

сучасний стан та ефективність системи соціальної допомоги в Україні

 

У статті розглянута діюча в Україні  система соціального захисту найбільш вразливих груп населення у розрізі основних програм державної соціальної допомоги та за основними принципами надання. Проаналізована динаміка основних показників, які характеризують вплив окремих видів державної соціальної допомоги, на становище найбільш вразливої частини населення.

In the article an author reviews a current Ukrainian system of the most vulnerable population social protection basing on main social allowance programs profiles and main principles of benefit payment. There is an analysis of dynamics of main indexes to influence of different social allowance types on the most vulnerable population being.

 

Ключові слова: державна соціальна допомога, адресність, категорійність, рівень бідності, дієвість, ефективність.

 

Вступ

Системи соціальної допомоги завжди та усюди базувалися на дотримуванні головного принципу – підтримувати тих, хто не в змозі подбати про себе самостійно. Принципи організації та функціонування цієї системи з роками зазнавали суттєвих змін в наслідок дії різних соціально-демографічних та політико-економічних чинників. В Україні тільки впродовж останніх двох десятиліть відбулися зміни, які відбилися на рівні життя населення: економічний занепад, який спостерігався у 90-ті роки, спричинив різке збідніння більшої частини населення. З метою пом’якшення наслідків цього процесу державою проводилася цілеспрямована політика щодо підтримки найбільш вразливих верств населення. На сьогодні в Україні система соціальної допомоги представлена широким спектром різноманітних видів та форм соціальної підтримки найбільш вразливих верств населення, на які щорічно витрачається велика частина державного бюджету¹. Логічно обумовленим наслідком впровадження такої соціальної політики виявилася її обтяжливість для держбюджету та назріла необхідність пошуку шляхів реформування усієї системи державної соціальної допомоги.

Дослідженню змін системи соціального  захисту та її впливу на ситуацію з  бідністю присвячені праці таких  науковців, як Лібанової Е.М., Макарової О.В., Черенько Л.М., Колота А.М, Новікової О.Ф., Овчарової Л.Н., Авдеєвої М.А., Боярчук Т.В. та інших. Проте проблема дієвості та ефективності системи соціальної допомоги на ситуацію найбільш вразливих верств населення в Україні залишає низку питань без відповідей, яким і присвячена стаття.

Визначенню напрямів реформування системи соціальної допомоги в Україні  передує проведення досліджень та здійснення оцінки організації та функціонування програм держаної соціальної допомоги вразливим верствам населення, а  також визначення їх ефективності та дієвості. Отже, з огляду на необхідність подальшого розвитку системи соціальної допомоги в Україні та розробки шляхів її реформування, актуальність роботи не викликає сумнівів.

Постановка завдання

Метою статті є виявлення впливу окремих програм державної соціальної допомоги на рівень бідності населення, а також визначення ефективності їх реалізації.

Завдання – оцінити загальні витрати держави на утримання певної програми; проаналізувати співвідношення розміру соціальних виплат з розміром прожиткового мінімуму для певної категорії (виходячи з якого визначається розмір допомоги); оцінити рівень бідності домогосподарств-реципієнтів програм соціальної допомоги до та після її отримання; визначити помилки включення та виключення у програми державного соціального захисту, а також рівень охоплення потенційних користувачів програм системою соціального захисту.

Результати дослідження

Українська система соціальної допомоги має декілька особливостей щодо своєї організації. По-перше, допомога надається виходячи з двох принципів – це категорійність та адресність. Але в Україні декілька видів соціальної допомоги з недавнього часу надаються за так званим комбінованим принципом, який є «симбіозом» категорійності та адресності.

По-друге, майже усі допомоги (які надаються у готовіковій та безготівковій формах) розраховуються виходячи з нормативу, яким є прожитковий мінімум [1]. Тобто розмір більшості соціальних допомог визначається як відсоток від прожиткового мінімуму, встановленого для основних груп населення на відповідний рік.

Оцінити сучасну українську систему  державної соціальної допомоги можна  за рядом ключових параметрів, до яких належить не тільки ефективність та дієвість (питома вага допомоги у структурі загальних доходів домогосподарства, яке є одержувачем цієї виплати), але й рівень охоплення тих, хто на неї потребує, помилки включення та виключення. Крім того, більш наочно оцінити вплив від реалізації програм соціальної допомоги на рівень життя населення дозволяє, зокрема, порівняльний аналіз рівня бідності до отримання допомоги та після².

В Україні за категорійним принципом надаються такі державні соціальні допомоги: 1) допомога по вагітності та пологах, 2) допомога при народженні дитини, 3) державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам. Право на державну соціальну допомогу має особа або домогосподарство за умови того, що належить до відповідної категорії (дитина, дитина-інвалід чи інвалід з дитинства), визначеної на законодавчому рівні. При цьому рівень її матеріальної забезпеченості не відіграє жодної ролі при нарахуванні соціальної виплати (табл. 1).

Таблиця 1

Державні соціальні допомоги, які надаються за категорійним принципом, Україна, 2008 р.

Види допомоги	Розмір допомоги
1. Допомога по вагітності та пологах	для застрахованих у системі загальнообов’язкового державного соціального страхування жінок: 100% їх середньомісячного сукупного доходу (стипендії, заробітної плати тощо); для не застрахованих жінок: 25% від прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб в розрахунку на місяць
2. Допомога при народженні дитини	1993-2004 рр. допомога для осіб, не застрахованих у системі загальнообов’язкового державного соціального страхування: 100% прожиткового мінімуму для дітей віком від 0 до 6 років. Починаючи з 2005 р. розмір допомоги «позбувся» залежності від наявності у особи страхового стажу: став фіксованим й однаковим для усіх.
3. Державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам	Розмір допомоги визначається як відсоток від величини прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, й варіюється залежно від групи інвалідності особи, яка має статус «інвалід з дитинства»: І групи – 100%, ІІ групи – 70% та ІІІ групи – 50%.

Допомога у зв’язку з вагітністю та пологами, яка надається усім вагітним жінкам [2; 3] одноразово й у повному обсязі, за останні п’ять років відзначалася повільним зростанням. У період 2003-2008 рр. розмір цієї допомоги для незастрахованих осіб зріс з 91,25 грн. лише у 1,8 разів і станом на 01.10.2008 р. дорівнював 167,25 грн., що є майже в четверо меншим за встановлений розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

За даними Міністерства праці та соціальної політики України впродовж 2008 р. в середньому щомісяця понад 27,9 тис. осіб одержували допомогу у зв’язку з вагітністю та пологами, тоді як у 2003 р. їх нараховувалося на 11,3 тис. менше (табл. 2).

Таблиця 2

Зведена інформація щодо стану надання  допомоги у зв’язку з вагітністю та пологами, Україна, 2003 р. та 2008 р.

	2003	2008
Фактичні витрати, млн.. грн.	75,6	187,1
Загальна чисельність реципієнтів, тис. осіб	16,6	27,9
Середній розмір допомоги для незастрахованих  осіб, грн. / місяць	91,25	167,25
Частка витрат за цією допомогою  у структурі витрат Державного бюджету  України, %	0,14	0,08
Співвідношення рівня прожиткового мінімуму для працездатних осіб та розміру допомоги, рази	4	4

Зауважимо, що через недосконалий механізм надання цієї допомоги та низьку обізнаність населення щодо існування допомоги по вагітності та пологах та умов її отримання, існували помилки виключення потенційних реципієнтів з програми, особливо це стосується жінок, не застрахованих у системі обов’язкового державного соціального страхування. Проте з недавнього часу було внесено певні корективи у механізм надання допомоги сім’ям з дітьми, оформлення якої відбувається за «єдиною заявою», що сприяло майже стовідсотковому охопленню потенційних реципієнтів цією допомогою.

Фактичні витрати держави на цю допомогу за означений період також зросли: з 75,6 млн. грн. у 2003 р. до 187,1 млн. грн. на рік у 2008 р. Але, незважаючи на збільшення кількості реципієнтів допомоги по вагітності та пологах та зростання розміру фактичних витрат на її реалізацію, питома вага витрат на надання цієї допомоги у структурі витрат Державного бюджету України, навпаки, відзначилася зменшенням: з 0,14% до 0,08% (див. табл. 2).

Зважаючи на те, що допомога по вагітності та пологах покликана допомогти  жінці забезпечувати потреби  хоча б на мінімальному рівні у період, коли вона є тимчасово непрацездатною, то допомога має бути, в першу чергу, дієвою. Але цьому показнику впродовж усього досліджуваного періоду притаманні негативні тенденції, тобто питома вага цієї допомоги у структурі загальних сукупних доходів домогосподарств-реципієнтів не відзначалася стабільністю й за останніх п’ять років дієвість допомоги по вагітності та пологах знизилася майже в 1,6 разів: з 5,8% до 3,7% (табл. 3).

Таблиця 3

Динаміка зміни основних показників результативності від реалізації державної  соціальної допомоги по вагітності та пологах серед домогосподарств, які її отримують, Україна, 2003 та 2008 рр., %

	2003	2008
Дієвість (частка допомоги у сукупному  доході реципієнтів)	5,6	3,7
Рівень3 бідності до отримання допомоги	82,9	16,3
Рівень бідності після отримання допомоги	82,9	14,7

Тим не менш, допомога по вагітності та пологах сприяє зменшенню рівня бідності серед реципієнтів, зокрема, якщо у 2008 р. рівень бідності серед домогосподарств-одержувачів цієї соціальної виплати до її отримання дорівнював 14,7%, то вже після отримання – знизився на 1,6 відсоткових пункти, тоді як у 2003 р. отримання цієї допомоги не мало жодного впливу на бідність (див. табл. 3).

Наступним видом соціальної допомоги, яка надається за категорійним принципом, є допомога при народженні дитини [3]. За весь період незалежності України найістотніші зміни щодо розміру цієї виплати відбулися у квітні 2005 р., коли держава збільшила допомогу в 11,72 разів (з 725 грн. до 8500 грн.). Починаючи з 2008 р. було внесено чергові зміни до відповідного закону, які передбачали диференціацію виплат залежно від черговості народження дитини: 12 500 грн. – на першу, 25 000 грн. – на другу та 50 000 грн. на третю та наступну.

Отже, розмір грошової допомоги за цією соціальною програмою у 2008 р. перевищував законодавчо закріплений розмір прожиткового мінімуму для дітей віком 0-6 років у 22,7, 46,3 та 92,6 разів відповідно, тоді як у 2003 р. допомога при народженні дитини була меншою від розміру прожиткового мінімуму для дітей віком до 6 років на 107 грн. (табл. 4).

Таблиця 4

Зведена інформація щодо стану надання допомоги при народженні дитини, Україна, 2003 р. та 2008 р.

	2003	2008
Розмір допомоги, грн.	200	—
на першу дитину	—	12 240
на другу дитину	—	25 000
на третю дитину та наступну	—	50 000
Фактичні витрати, млн.. грн.	25,2	5 671,99
Загальна чисельність реципієнтів, тис. сімей	10,2	452,9
Частка витрат за цією допомогою  у структурі витрат Державного бюджету  України, %	0,05	2,45
Співвідношення рівня розміру допомоги та прожиткового мінімуму для дітей віком від 0 до 6 років, рази	1,5	—
на першу дитину	—	22,7
на другу дитину	—	46,3
на третю дитину та наступну	—	92,6

Згідно даних Міністерства праці  та соціальної політики України впродовж 2003-2008 рр. держава збільшила фактичні витрати на допомогу при народженні дитини з 25,2 млн. грн. до майже 5 672 млн. грн. І якщо у 2003 р. загальні витрати на неї складали 0,05% від Державного бюджету України, то вже у 2008 р. їх частка збільшилася до 2,45%.

Значне зростання розміру допомоги при народженні дитини та її широке «рекламування» у засобах масової інформації сприяли зростанню загальної кількості її користувачів: з 10,2 тис. сімей у 2003 р. до майже 453 тис. вже у 2008 р. (див. табл. 4). В цілому, на думку спеціалістів профільних міністерств, рівень охоплення цією соціальною виплатою є майже 100%, виключення становлять, хіба що, представники найзаможнішої частини суспільства через власні переконання.

Суттєве підвищення розміру виплати, навіть незважаючи на зміну механізму  її надання (заміна одноразової виплати  на щомісячну) зумовило зростання в п’ятеро питомої ваги допомоги при народженні дитини у сукупних доходах одержувачів: з 2,6% у 2003 р. до 12,8% у 2008 р. Крім того, якщо у 2003 р. отримання допомоги знижувало рівень бідності серед реципієнтів лише на 1,3%, то вже п’ять років потому отримання допомоги сприяло зниженню рівня бідності на 12% (табл. 5).

Таблиця 5

Динаміка зміни основних показників результативності від реалізації державної  соціальної допомоги при народженні дитини серед домогосподарств, які  її отримують, Україна, 2003 та 2008 рр., %

	2003	2008
Дієвість (частка допомоги у сукупному  доході реципієнтів)	2,6	12,8
Рівень бідності до отримання допомоги	79,6	29,7
Рівень бідності після отримання допомоги	78,3	17,7

Допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам [4]є суто категорійною (право на її отримання має дитина віком до 18 років при отриманні групи інвалідності або особа старше 18 років, якщо вона є інвалідом з дитинства) й виплачується державою не залежно від іншого доходу (стипендії, аліментів, інших видів соціальних виплат), який отримує особа.

Суттєве підвищення розмірів цієї допомоги відбулося у квітні 2005 р., коли усі виплати було подвоєно, в подальшому періоді спостерігалося повільне збільшення розмірів допомоги. Залежно від групи інвалідності мінімальна щомісячна виплата (для інвалідів ІІІ групи) за цією програмою у 2008 р. становила 462,75 грн. або 84,5% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, а максимальний розмір (для інвалідів І групи) – 724,75 грн., що перевищувало прожитковий мінімум у 1,3 разів. Тоді як у 2003 р. з урахуванням групи інвалідності мінімальний розмір допомоги становив 45 грн., а максимальний – 90 грн. (або відповідно 16,8% та 33,6% прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність).