Социальная защита населения

Потребность сделать более  действенной социальную политику начинает осознаваться не только специалистами, но и широкой общественностью, в  результате чего на свет появляется большое  количество концептуальных моделей  социальной защиты, многочисленные общественно-политические организации принимают активное участие в разработке нового закона.

Среди значительного числа  созданных за последние годы концептуальных построений системы социального  страхования можно выделить три  основных точки зрения, разделяемых  исследователями.

Первая из них состоит  в предложении сохранить существующую государственную систему социального  страхования практически неизменной, либо с небольшими модификациями, ориентируясь на новую экономическую политику, и вхождение в рыночные отношения. Но воплотить ее в жизнь практически невозможно. Ведь именно из-за огромных различий в общественно-политических и экономических парадигмах ныне существующая система не справляется со своими задачами. И даже перестраивая ее частично, но сохраняя неизменной ее сущность (социальное обеспечение), рано или поздно этой системе придется столкнуться с серьезными противоречиями с экономической практикой, последствия чего предсказать трудно [19].

Вторая точка зрения предлагает ориентироваться на зарубежный опыт и попытаться перенести его на российскую почву (почти в неизменном виде). Принять ее всерьез тоже весьма проблематично. Многочисленные исследования не раз доказывали, как в теории, так и на практике, несостоятельность перенесения чужого опыта - из-за различий в национальных и исторических корнях. Вопрос может стоять лишь о заимствовании отдельных идей с их адаптацией на российскую почву, их учете при разработке собственной концептуальной модели.

И третья точка зрения заключается  в предложении опираться исключительно  на свой исторический опыт и разрабатывать  оригинальную модель социального страхования  в применении к российским условиям. Такая точка не менее категорична, чем предыдущие, причем следует отметить, что большинство авторов предпочитало придерживаться именно таких крайних  позиций, тогда как истина, скорее всего, будет находиться где-то «посередине».

Спешить разрушать существующую систему, сколь бы несовершенной  она не была, тоже не следует, иначе социальная защенность населения попросту сойдет на нет, а других возможностей для ее обеспечения пока не существует. Сегодня необходимо не просто создать новую и более эффективную модель социального страхования, но и механизм перехода к ней.

При ее разработке следует  наиболее полно учитывать не только позитивный зарубежный опыт страхового строительства, но и отечественный, тем более что здесь можно  увидеть большое сходство. Но, как  показывает практика, сегодняшние «рыночники» не считают необходимым его изучать [20].

2.2 Проблемы реализации  политики социальной защиты населения  на региональном уровне

Многообразие форм собственности, возникновение новых организационных  форм деятельности, изменение социального  статуса россиян вызывают изменения  структуры потребностей, круга интересов, уровня притязаний различных групп  населения, а в соответствии с  этим — направленности и содержания социальной политики, форм социальной защиты, помощи и поддержки. Все эти  требования не могут быть обеспечены без существенного укрепления экономической  базы системы социальной защиты населения [21].

Экономический потенциал  системы социальной защиты населения, в немалой степени формирующий уровень жизни людей, в настоящее время реализуется не в полной мере. Одна из причин – низкий уровень развития и неэффективное использование финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения, которые ни в качественном, ни в количественном отношении не удовлетворяют потребности населения.

Сегодня к учреждениям  социальной защиты населения относятся:

1. Стационарные учреждения  социального обслуживания (дома-интернаты,  отделения временного проживания  при домах-интернатах, отделения  милосердия на базе домов-интернатов);

2. Полустационарные учреждения  социального обслуживания (центры  социального обслуживания, дома  ночного пребывания, специальные  дома для одиноких пенсионеров);

3. Нестационарные учреждения (специализированные отделения социально-медицинского  обслуживания на дому, службы  срочного социального обслуживания  и др.);

4. Учреждения социального  обслуживания семьи и детей  (социальные приюты для детей  и подростков, социально-реабилитационные  центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для  детей и подростков с ограниченными  возможностями, центры социальной  помощи семье и детям);

5. Учреждения государственной  службы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов [22].

К сожалению, сейчас перечисленные  учреждения рассчитаны на сравнительно небольшую пропускную способность  и не в состоянии представить широкий ассортимент реабилитационных услуг, а также современные условия для проведения оздоровительной трудотерапии. Вместе с тем, финансово-экономическая база учреждений социальной защиты населения должна соответствовать социально гарантированным потребностям населения, независимо от места проживания людей. Хронически не решаемые проблемы эффективного развития и функционирования финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения в последнее время резко обострились.

Неблагоприятные условия  производства, проблемы экологии, низкий уровень жизни населения, сокращение объема и качества бесплатных медицинских  услуг, медицинской помощи, рост цен  на лекарства и медикаменты негативно  сказываются на состоянии здоровья населения и являются основными  причинами роста незащищенных слоев  населения [23].

Вместе с тем наблюдается  возрастающее отставание развития учреждений социальной защиты населения от потребностей населения в услугах учреждений социальной защиты населения любого вида.

Одной из причин сложившейся  негативной тенденции является несовершенство методов государственного регулирования  и формирования финансово-экономической  базы учреждений социальной защиты населения  на региональном уровне. В частности, планирование базируется только на количественных показателях (обеспеченность населения в соответствии с градостроительными нормами в расчете на 1000 человек, 10000 человек и т. п.), без учета необходимости оказания достойных услуг различным социально незащищенным группам населения [24].

Можно сформулировать ряд  общих проблем, которые присутствуют во всех регионах нашей страны.

Во-первых, низкий уровень финансирования не соответствует потребностям населения. Ни одна из местных программ не ставит целью значительное улучшение благосостояния малоимущих. Во многом это обусловлено тем, что исполнение государственных полномочий не обеспечено финансово, необходимость предоставления категориальных льгот, прежде всего в жилищно-коммунальном хозяйстве и на транспорте, истощает бюджетные ресурсы муниципальных образований.

Во-вторых, в целом органы местного самоуправления пока недостаточно внимания уделяют минимальным стандартам жизнеобеспечения. Примером может послужить г. Томск, где на фоне многомесячной задолженности выплат не только федеральных детских пособий, но и местных пособий по нуждаемости из городского бюджета финансируются многочисленные программы в области дополнительного образования.

В-третьих, органы местного самоуправления демонстрируют значительный опыт в обеспечении адресности помощи. Однако с точки зрения методологии, дизайна адресных программ отмечены следующие недостатки [24]:

1. определение права на участие в программе – использование «двойного фильтра» в качестве наиболее распространенного метода оценки  нуждаемости приводит к высокой доле так называемых «ошибок исключения» (например, работающие бедные семьи, не относящиеся к какой-либо целевой группе, не получают социальных выплат);
2. формула пособия. Действующая система льгот носит бинарный характер: часть граждан получает помощь фиксированного размера; остальные не получают ничего. Это не позволяет обеспечить защиту от бедности на  равноправной основе, так как семьи с крайне низкими доходами получают тот же размер помощи, что и семьи с доходами чуть ниже границы бедности.  
3. социальное иждивенчество. Большинство программ носит пассивно-распределительный характер, не направлено на стимулирование роста трудовых доходов, на комплексную работу с семьей по выведению ее из кризисной ситуации.

В-четвертых, с точки зрения организации и управления социальными программами существенными недостатками являются следующие:

1. социальная поддержка населения до сих пор не стала единым объектом управления и планирования  – поскольку четкая межведомственная координация  не налажена, органы местного самоуправления не имеют целостного представления о совокупных социальных расходах муниципалитета, включая фактические затраты на льготы и скрытые дотации (пользование услугами учреждений комплекса социальной сферы в части, превышающей затраты на реализацию государственных социальных стандартов), а также о реальном количестве граждан, воспользовавшихся различными социальными благами;
2. нет данных об административных издержках, прогрммные издержки учитываются неполностью – учет затрат на реализацию социальных программ обычно ограничивается суммой выплат населению (например, затраты на предоставление натуральной помощи включают только стоимость продуктов в праздничных наборах, не включая расходы на доставку и упаковку);
3. слабый уровень координации – предоставление многочисленных пособий и льгот плохо скоординировано; цели и мотивации отдельных программ могут противоречить друг другу – в результате увеличиваются административные расходы, затрудняется доступ клиентов к получению помощи, возникает необходимость дублирования многочисленных правок о доходах и т.п.;
4. нет опыта размещения муниципальных заказов на социальное обслуживание на конкурсной основе – хотя общественный сектор играет существенную роль в социальном обслуживании населения, базовые услуги, прежде всего социальное обслуживание на дому, оказываются исключительно муниципальными или государственными учреждениями [25];
5. оценка эффективности – оценка деятельности социальных служб осуществляется органами местного самоуправления преимущественно в количественных показателях (численность граждан, получивших ту или иную социальную помощь, рост числа социальных учреждений и т.п.), а не с точки зрения влияния на улучшение положения семьи, через изменения, происходящие в жизни людей после получения социальной помощи.

Нет практики оценки эффективности  социальных программ с точки зрения адресности - того, какая часть выделенных ресурсов доходит до целевой группы беднейших семей, каков уровень  ошибок включения и исключения. Не используются такие показатели эффективности  организации социальных программ как  соотношение административных издержек и программных издержек.

Все эти проблемы взаимосвязаны. Так отсутствие методики учета административных издержек и  неполный учет программных затрат приводят к тому, что расходы на предоставление  помощи в натуральном виде систематически занижаются. В результате создается  ложное мнение о преимуществах натуральной  помощи [25].

Эти же факторы  препятствуют развитию конкурсного  распределения муниципальных заказов  на социальное обслуживание. Органы управления социальной защитой испытывают сложности  в составлении технического задания, для которого необходимы описание и  спецификация услуг и расчет их средней  стоимости на одного потребителя.  В результате социальный заказ ограничивается грантовой системой поддержки проектов, разработанных по инициативе заявителя.

Полный состав и реальная стоимость пакета социальной помощи неизвестны ни семье получателей  социальных благ, ни органам управления социальной защитой. Поэтому невозможно адекватно оценить изменения, происходящие в жизни клиентов при получении  помощи, определить эффективность реализации социальных программ.

2.3 Пути эффективной  реализации социальной защиты  населения

В России до настоящего времени  не произошло формирования достаточно четких подходов к реформированию сложившейся  системы социальной защиты, для которой  характерны чрезвычайно высокая роль государства и крайне слабо обозначенные общественные институты. В течение последних лет социальная защита населения России ориентировалась на оперативное решение самых острых, кризисных, жизненных проблем отдельных категорий граждан на заявительной основе. На определенном этапе этот путь был наиболее реальным для практического решения задач в этой сфере и представлялся удачным. Однако время показало, что такой подход не дает долгосрочного эффекта, поскольку не нацелен на профилактику повторений кризисных ситуаций, на перспективную социальную защиту каждого конкретного человека и населения в целом [26].

Происходящие в стране реформы, нацеленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют изменений в социальной сфере, в том числе создания высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы многопрофильной целевой социальной защиты населения, которая должна обеспечивать комплексное разностороннее содействие человеку в решении различных, вызывающих необходимость социальной защиты, проблем на протяжении всей его жизни. В этой связи социальную защиту следует рассматривать как защиту от социальных рисков потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека.