Социальная политика и её основные направления

Система социальной защиты является органическим элементом современного рыночного хозяйства, существующим в разных странах. Несмотря на принципиальные различия в объемах, направлениях и институтах социальной защиты в этих странах она строится по единым принципам: субсидиарности, солидарности, эффективности, адекватности, непрерывности, и т.д.

Системообразующим базисным принципом социальной защиты в рыночной экономике является принцип субсидиарности (дополнительности). Он состоит в том, что в силу некоторых обстоятельств в рыночной экономике индивид может нуждаться в помощи государства. Эта помощь должна предоставляться в объеме стартового минимума, который усилит индивидуальные устремления и готовность индивида к успешной деятельности, но при этом не ограничит его ответственность за собственное положение и экономическую инициативу.

Наиболее полно принцип субсидиарности воплощается в системе государственных гарантий. В некоторых странах это могут быть гарантии минимальных фиксированных доходов (минимальная заработная плата и минимальная пенсия), а также гарантии нормального жизнеобеспечения в форме права на труд и на отдых, права на образование и медицинское обслуживание, охрану труда и семьи. Данные гарантии, представляющие собой правовой и материальный «каркас» для нормальной жизнедеятельности общества, призваны обеспечить минимальные жизненные стандарты и одинаковые стартовые условия всем без исключения членам общества, а не только тем, кто попал в группу социального риска.

Такая гарантия, как минимальная заработанная плата, привлекла ни мало внимания к себе в мировом сообществе. Представители профсоюзов в МОТ настойчиво ставили вопрос о принятии общего обязательного международного акта по вопросам МЗП. В результате в 1970 г, были приняты Конвенция № 131 и Рекомендация 135. в которых подчеркнуто, что минимальная заработная плата имеет силу закона, не подлежит понижению и что неприменение этого положения влечёт за собой уголовные или другие санкции. В конвенции сформулированы шесть позиций, учитываемых при определении МЗП: потребности работников и их семей; общий уровень зарплат в стране; стоимость жизни и её колебания; пособия по социальному обеспечению; уровень жизни других социальных групп (в сравнении); факторы экономического характера, включая потребности экономического развития, производительность труда и преимущества от достижения и поддержания высокого уровня занятости.

Порядок и условия утверждения МЗП устанавливаются законом или решением компетентных органов, что предусматривает консультации с другими органами, комиссиями или советами по заработной плате, учет решений судов по трудовым спорам или решений, придающих законную силу коллективным договорам.

Воплощаются положения данной конвенции в странах по-разному: где-то устанавливается почасовая ставка, где-то ставка за день, неделю или за месяц. Последняя (используемая в России) наименее практикуема. Минимальная заработная плата может определяться либо законом, как в США, либо посредством более сложных процедур, в которых участвуют и представители ведущих экономических субъектов, как в Японии.[9]

Выстраивая систему социальной защиты в соответствии с принципом субсидиарности, государство, таким образом, отдает предпочтение защите активности и частной инициативы, гарантируя и обеспечивая каждого индивида необходимыми условиями для высокопроизводительной конкурентной экономической деятельности. Если индивид по тем или иным причинам выбывает из конкурентной борьбы, государство оказывает ему поддержку, стимулируя его усилия вернуться в сферу рыночной деятельности. Но при этом исходя из принципа субсидиарности поддержка государства носит не безвозмездный и не безусловный характер, а осуществляется с учетом трудового вклада нуждающегося, размера уплачиваемых им налогов и взносов. В соответствии с данным принципом строится система пособий работающим (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по безработице).

Однако неуплата работодателем взносов на социальное страхование не лишает его работников права на получение страховых пенсий и пособий, и в этом частном случае проявляется принцип солидарности социальной защиты, который свидетельствует о степени готовности общества оказывать социальную помощь определенным категориям нуждающихся безотносительно к их участию или неучастию в общественном производстве, без учета уплачиваемых гражданином налогов и страховых взносов. На действии данного принципа базируется социальная помощь (поддержка) как элемент социальной защиты, представляющий собой систему мер по содержанию и обслуживанию нетрудоспособных граждан.

Поиск оптимального сочетания принципов субсидиарности и солидарности, эффективности и справедливости делает политику социальной защиты одним из самых подвижных элементов государственной экономической политики, который находится в постоянном маятниковом движении от патернализма, когда государство берет на себя непосильные обязательства по социальной защите большинства граждан, до индивидуализма, когда государство самоустраняется от решения большинства социальных проблем.

Однако, несмотря на эти «раскачивания», в последнее время общепризнанно, что любая программа социальной защиты, для того чтобы увеличивать общественную полезность и не наносить ущерб благосостоянию «третьих» лиц, должна отвечать принципу эффективности, означающему, что «чистые» социальные выгоды от действия любой социальной программы должны превышать социальные издержки.

Для сравнительной оценки эффективности тех или иных способов государственного воздействия может быть использован такой аналитический инструмент, как «затраты -- выпуски». При этом затраты представляют собой вложения государственных органов в какую-либо социальную программу или проект, а выпуски -- конечные результаты выполнения данной программы в виде роста благосостояния. Для его оценки могут быть использованы показатели качества жизни: потребление, уровень доходов, состояние образования и здравоохранения, численность бедных и т.д.

С принципом эффективности социальной защиты тесно связан принцип адекватности. Он означает соответствие масштабов, направлений и форм социальной защиты уровню развития экономики и объемам созданного в обществе ВНП, являющегося источником реализации защитной функции государства. Естественно, что промышленно развитые страны, имеющие высокие показатели ВВП на душу населения, обладают более широкими возможностями для осуществления программ социальной защиты своего населения, чем, например, страны с переходной экономикой, которые относительно недавно вышли на траекторию положительного экономического роста (Польша -- в 1992 г., Чехия -- в 1993 г., Россия -- в 1999 г.).

Но следует отметить, что прямой связи между темпами экономического роста, размерами ВВП и степенью социальной защиты населения нет. В практическом плане существовали и существуют несколько страновых моделей с сильной системой социальной защиты, несмотря на слабую экономическую эффективность, и наоборот. В первом случае примером может служить Венгрия, которая целенаправленно осуществляла до середины 1990-х годов стратегию медленных реформ, чтобы сохранить социальные завоевания социализма и не допустить резкого снижения уровня жизни населения, несмотря на трансформационный кризис. Во втором случае примером могут служить США. В самой богатой стране мира за период с 1978--1997 гг. уровень жизни «низших» 40% населения понизился, а доля населения, живущего ниже черты бедности, поднялась с 11,7 до 15,1%.

Данные примеры подтверждают тезис о том, что уровень социальной защиты определяется не только финансовыми возможностями государства: многое зависит от сложившихся социокультурных условий в стране, от традиционной, общепринятой системы ценностей, которая влияет на степень солидарности индивидов в той или иной экономической системе и на уровень их социальной защиты.

Больше всего в вопросе создания модели с сильной системы развития продвинулась Европа. Она прошла непростой путь, сформировав несколько национальных моделей, обеспечивших благосостояние миллионам европейцев. Сегодня она строит социальную модель Объединенной Европы. Документы Совета Европы в сфере социально-трудовых отношений оказали существенное влияние на становление правовой базы Европейского Союза, способствовали интеграционным процессам в сфере социальной политики европейских государств.

Один из таких документов - Стратегия социальной сплоченности. Под социальной сплоченностью европейцы понимают "способность общества обеспечивать благополучие всех своих членов, сводить к минимуму неравенство и избегать поляризации общества. Признавая значимость этой задачи для всех стран-членов Совета Европы, в 1998 г. был создан межправительственный орган - Европейский комитет по вопросам социальной сплоченности, а в 2004 г. получила одобрение пересмотренная Стратегия социальной сплоченности. Работа над документом и механизмами его воплощения в жизнь продолжается.

Она основывается на признании того, что весь комплекс гражданских, политических, социальных и экономических прав защищен двумя главными документами - Европейской конвенцией о защите прав человека и пересмотренной Европейской социальной хартией. При этом юридическая защита прав должна сопровождаться мерами социальной политики, призванными обеспечить равенство граждан в реализации своих социальных прав. В этом контексте определяются мера социальной ответственности и роли всех участников процесса - государства, бизнеса, гражданского общества, гражданина. В Стратегии подчеркивается, что "общество является сплоченным тогда, когда его члены принимают на себя взаимную ответственность”[10]

Принцип непрерывности социальной защиты показывает, что вне зависимости от финансового положения государства и системы ценностей и взглядов, сложившихся в обществе, данный процесс не может быть остановлен, а должен воспроизводиться во времени и в пространстве. Это отвечает основному фундаментальному назначению экономики -- быть средством жизнеобеспечения людей.

Рассмотрим схематически обобщенную систему социальной защиты в рыночной экономике (Рис.2) [2]. Как видим, данная система состоит из нескольких уровней социальной защиты: государственная защита, личная самозащита и коллективная защита. В свою очередь государственная социальная защита представляет собой иерархическую «пирамиду», также состоящую из нескольких уровней защиты. Сужение ее кверху означает сокращение численности людей, подпадающих под тот или иной |уровень защиты. Базисом этой системы, как уже было отмечено |выше, выступают государственные социальные гарантии осуществления права на труд, образование, медицинское обслуживание, в равной мере распространяющиеся на всех граждан. Источниками финансирования государственных программ социальных гарантий выступает преимущественно государственный бюджет и бюджеты местных органов власти.

 

 

 

Добровольное Государственное Коллективное

 страхование обеспечение страхование

 Личные

 сбережения Фонды

  социального  

Занятость страхование помощь развития

 предприятий

Занятость

 

 

Рис. 2. Система социальной защиты населения в рыночной экономике

 

Несмотря на всеобщий характер государственных гарантий, декларируемый в Конституции РФ, доступность их для граждан России постоянно снижается, что является результатом неконтролируемого государством неуклонного процесса маркетизации социальных услуг (здравоохранения, образования, жилья). Одновременно с этим процессом круг индивидов, охваченных системой государственных гарантий, становится все меньше: ими пользуется уже не все население страны, а только индивиды, входящие в группы социального риска (безработные, инвалиды, пенсионеры). Заботу об остальных категориях населения и свои социальные обязательства перед ними государство постепенно перекладывает на неправительственные, некоммерческие организации «третьего сектора» (церковь, благотворительные фонды, профессиональные ассоциации и др.).

Таким образом, в сфере социальной защиты происходит подмена понятий и механизмов: широкая политика социальных гарантий социального государства замещается узконаправленной системой обеспечения социально обездоленных (как правило, нетрудоспособных) групп населения, при этом социально незащищенными, находящимися далеко за чертой минимальных жизненных стандартен остается большинство трудоспособного населения страны, которому государство не смогло в соответствии с принципом субсидиарности создать условия для «самопомощи» (большинство бюджетников получают заработную плату ниже прожиточного минимума, не имея средств для простого воспроизводства своей рабочей силы).

В этих условиях, когда еще не создана устойчивая база для самообеспечения населения, целесообразным является сохранение минимальных государственных гарантий бесплатности в потреблении социальных услуг, хотя бы на уровне минимальных стандартов, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством (бесплатная средняя школа, профтехобразование, базовая медицина, социальная норма жилья).

Следующим элементом системы государственной социальной защиты выступает государственное социальное обеспечение. В отличие от социальных гарантий оно представляет собой реакцию на социальные риски (травмы, болезни, старость, инвалидность, рождение больных детей, многодетность и т.д.), поэтому предоставляется не всем, а только тем, кто подпадает под определенные социальные риски. В свою очередь социальное обеспечение выступает в двух организационно-правовых формах: государственное (обязательное) социальное страхование и государственная помощь. Эти формы отличаются по кругу обеспечиваемых, источникам финансирования, институтам.