Опека и попечительство

Введение 

Радикальные реформы, проводимые в России последнее десятилетие  в политике, экономике и социальной сфере не смогли не сказаться на сфере культуры, умонастроениях и  духовных запросах россиян, их социокультурной  деятельности. Наиболее активный период социализации подрастающего поколения  протекает ныне в сложных условиях экономической и политической нестабильности, ломки традиционных ценностей: происходят дифференциация доходов, криминализация общества, коммерциализация сферы здравоохранения, культуры и образования. В связи  с динамичными процессами, происходящими  в обществе и связанными с его  расслоением и изменением статуса  сложившихся ранее социальных категорий  населения, социальная защита семьи  и детей в России сегодня приобрела  особую актуальность. Общий кризис института семьи в стране, повсеместное (за редкими позитивными исключениями) отсутствие необходимой активной социальной работы с неблагополучными детьми и  семьями, недостаточная развитость инфраструктуры семейного устройства детей-сирот, отсутствие эффективных  мер со стороны государства в  сфере правовой защищенности детей - все это приводит к тому, что  растет число детей, лишенных семьи, родительского попечения, воспитывающихся  в детских домах, школах-интернатах, детей-бомжей, не желающих возвращаться в свою семью, где они не находят  тепла и заботы. Сегодня российской семье, как никогда, требуется социальная помощь и защита государства - не разовая, а постоянная, гарантированная, адресная. В связи с чем, интерес к  вопросам защиты прав несовершеннолетних заметно возрос не только в обществе, но и в науке, причем предметом  исследования в юридической литературе являются различные аспекты правовой охраны детей. Необходимость в особой защите прав ребенка предусмотрена как международными актами, признанными Российской Федерацией, так и российским законодательством. В процессе социально-экономической трансформации России сформирована и новая законодательная база государственной политики защиты детства, в связи с чем в последнее время стали появляться некоторые положительные тенденции: формируется осознанное желание родителей иметь ребенка, кровного или приемного, независимо от материальных условий; в ряде регионов разработаны и осуществляются целевые программы семейной политики; формируется сеть учреждений социальной помощи семье и детям; создаются фонды и общественные организации в целях обеспечения защиты интересов детей и профилактики детской безнадзорности и социального сиротства. Но в целом, движение в этом позитивном направлении происходит очень медленно и, к сожалению, слабо влияет на общую ситуацию.     

Целью данной работы являются исследование института опеки и  попечительства, анализ норм действующего гражданского и  семейного законодательства, регулирующих порядок установления и прекращения опеки и попечительства, рассмотрение субъектов семейно-правовых отношений опеки и попечительства над детьми.

Поставленная цель решается посредством следующих задач:

- рассмотреть понятие  института опеки и попечительства  над несовершеннолетними детьми;

- охарактеризовать круг  субъектов отношений опеки и  попечительства;

- рассмотреть законодательно  закрепленные порядок и условия  установления и прекращения опеки  и попечительства;

Предметом исследования, проведенного в данной работе, является институт опеки и попечительства над несовершеннолетними  детьми.

Объектом исследования является опека и попечительство над несовершеннолетними  как способ их устройства на воспитание в семью.

При проведении исследования использовались нормативно-правовые акты, монографии и иные работы по данной теме.

Глава 1. Опека и попечительство как правовой институт

1.1 Понятие, значение опеки и попечительства

Граждане Российской Федерации  вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют  соответствующие права и обязанности. Положение ст. 60 Конституции РФ о  возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности  соответствует положению действующего гражданского законодательства о наступлении  гражданского совершеннолетия по достижении 18-летнего возраста.1 С этого момента гражданин становится полностью дееспособным (ст. 21 ГК). Дееспособный гражданин может самостоятельно заключать договоры, распоряжаться собственностью, выдавать доверенности, совершать иные юридические действия, что обеспечивает ему возможность принимать активное участие в общественной жизни. Однако возможны ситуации, когда гражданин в силу своего малолетнего возраста не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и обязанности и защищать свои законные интересы. В этих случаях он нуждается в посторонней помощи, оказание которой и является целью установления опеки или попечительства. Таким образом, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

Институт опеки и попечительства существовал еще в древнем  Риме, где он назывался tutela и cura. Уже  тогда опека и попечительство назначались для восполнения  недостающей правоспособности несовершеннолетних и миноров (лиц, не достигших 25 лет). Сначала опека была призвана охранять имущество и семью, а не личность малолетнего, потому «охранитель» имущества  и «охранитель» личности не совпадали. Однако впоследствии акцент сместился  на личность, а неблагонадежный опекун мог быть смещен. Опекунство стало общественной должностью, общественной обязанностью.2

Попечительство также  существовало в римском праве, а  его появление было вызвано тем, что молодые юноши по неопытности  зачастую становились жертвами обманных сделок. Опека как институт, направленный на охрану личных прав питомца появилась  в Афинах.3

Опека и попечительство как  правовые институты существовали и  в дореволюционной России, а А. И. Загоровский писал: «Забота о  малолетнем, лишившемся родителей, столь  естественна и необходима, что  потребность в ней сознается  в самые ранние периоды человеческой общественности»4 .

Формирование нового российского  гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты  гражданского права, тем не менее  почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Среди ученых - юристов стало традиционным отношение к институту опеки и попечительства как к незначительному. По сей день справедливо утверждение Н.М. Ершовой: “Специалисты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей областью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он скорее касается сферы семейного права”.5 Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. В научной литературе высказываются различные соображения в отношении понятия опеки и попечительства. Обоснованной представляется точка зрения Н.М. Ершовой, которая определяет опеку и попечительство как “комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав”6. Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных, как  уже замечалось, и с семейным, и с гражданским законодательством. Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. Государство через органы опеки и попечительства осуществляет свою заботу о детях-сиротах и детях, оставшихся по различным причинам без родительского попечения.

В соответствии со ст. 2 ФЗ от 21.04.2008 года «Об опеке и попечительстве» Опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия.7      

Попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации;      

В подтверждение вышеизложенного  можно привести мнение Е.А. Чефрановой: “Что касается опеки и попечительства, то это не только способ устройства в семью детей, оставшихся в силу различных причин без попечения  родителей, но в первую очередь институт, имеющий целью защиту имущественных и личных неимущественных прав как несовершеннолетних, так и других недееспособных и не полностью дееспособных лиц”.8     

Цели опеки и попечительства, таким образом, состоят, во-первых, в  восполнении недостающей дееспособности подопечного лица («дополнение его  незрелой воли волей опекуна»), а, во-вторых (и это характеризует опеку  и попечительство именно как форму  замещающей семьи) – в обеспечении  интересов несовершеннолетнего, оставшегося  без попечения родителей (прежде всего, интереса в воспитании). Таким  образом, особая задача опеки (попечительства) над несовершеннолетними состоит  в обеспечении семейного воспитания детей, оставшихся без попечения  родителей, в тех случаях, когда  отсутствует возможность передачи ребенка на усыновление.

Таким образом, с помощью  института опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права  и интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для  несовершеннолетних опека (попечительство) - еще и способ их устройства на воспитание в семью. 

1.2 Законодательство об опеке и попечительстве

Отношения, возникающие в связи  с установлением, осуществлением и  прекращением опеки и попечительства, регулируются главным образом Гражданским  кодексом Российской Федерации , семейным Кодексом РФ и Федеральным законом  «Об опеке и попечительстве». Институт опеки и попечительства основан на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также административного права, то есть по своей сути является комплексным. В ГК нормы об опеке и попечительстве входят в состав различных институтов: дееспособность граждан, представитель­ство, сделки, обязательства, возникающие вследствие причинения вреда. Кроме того, в ГК содержатся общие положения об установлении и прекращении опеки и попечительства над гражданами. В Семейном кодексе нормы об опеке и попечительстве образуют самостоятельный раздел и регламентируют опеку и попечительство как форму устройства и семейного воспитания детей, оставшихся без родительской заботы. В Семейном кодексе соответственно определяются права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних детей, находящихся под опекой (попечительством).

Имеющиеся в  данном Федеральном законе нормы семейного права фактически «вытащены» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что делает законодательство об опеке и попечительстве неоправданно расчлененным на автономные источники права и по этой причине менее обозримым. Законодателю с целью сохранения теоретически обоснованной правовой наукой тенденции к сокращению количества нормативных правовых актов в системе национального законодательства и обеспечению доминирования кодифицированного правового материала было необходимо, не принимая отдельного Федерального закона об опеке и попечительстве, включить соответствующие нормы права в гл. 20 Семейного кодекса РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 части первой Гражданского кодекса РФ «Граждане (физические лица)». Закрепление же норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе привело к необоснованному увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве  и Гражданском и Семейном кодексах.9 

Выделение нормативного регулирования  институтов опеки и попечительства в отдельный Федеральный закон имеет и другие недостатки, одним из которых является неполнота нового специального Федерального закона, который, закрепляя правовой статус опекуна и попечителя, ничего не говорит о комплексе прав и обязанностей опекаемых и подопечных лиц. Этому вопросу посвящена ст. 148 Семейного кодекса РФ. Наличие подобного правового пробела красноречиво свидетельствует о том, что законодателю не было необходимости принимать самостоятельный нормативный правовой акт по вопросам опеки и попечительства, если он считает достаточным закрепление правового статуса основных субъектов регламентируемых таким законом правоотношений в другом нормативном правовом акте. Ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» разрешает регулировать отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства), на уровне нормотворчества субъектов РФ. Согласно Письму Минобрнауки России от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»10 законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, должны предусматривать:

-  определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;

-  установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;

Согласно ч.4 ст. 3 Федерального закона о «Об опеке и попечительстве» структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Наконец, Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конкретизируя данное требование Основного закона, ч.5 ст.3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»  содержит стандартную оговорку о приоритете международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством.