Местное самоуправление

Теория самоуправления получила распространение  в 60-х годах XIX столетия в русской  юридической науке. Она была развита  в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Дешкова, которые исходили из принципа права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления От государства.

Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гейетом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления — политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.

Сторонники политического направления  связывали самостоятельность органов  самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления  видели самостоятельность органов  самоуправления в том, что они  являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает  осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн  рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения  с государством.

Государственная теория самоуправления получила свое распространение в  России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники (В.П. Безобразов и АД. Градовский) исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

Названные теории, в особенности  общественная и государственная  теории самоуправления, используются и в современный период при  разработке различных концепций  становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

2.2 Зарубежный, опыт местного самоуправления

В зарубежных странах существует несколько  типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди  них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются  ее различные формы и разновидности [29, с.192].

Англа-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.

Суть этой системы в том, что  местные органы рассматриваются  как автономные образования, действующие  в пределах предоставленных им законом  полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными- органами, которые непосредственно избираются населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем — через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.

Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуются  разнообразием и регулируются большим  числом актов. В большинстве случаев  самоуправление осуществляется через  советы, избираемые жителями соответствующих  политико-административных единиц. В  Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе —  советы графств, городов-графств и  общин, в Шотландии — советы территориальных  единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов. В приходах с численностью менее 150 избирателей  советы не образуются, а решения  принимаются на общих собраниях  избирателей.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется  в большинстве стран континентальной  Европы, франкоязычной Африке, в  Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании  прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих  звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Во Франции традиционно существует высокая степень централизации  местного управления и самоуправления, что проявляется в системе  административного контроля центральной  власти за местными органами. Проведенная  во Франции в начале 80-х годов  реформа несколько снизила такую  централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила  за центральной властью сильные  позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр — одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона. [27, с.200].

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими  авторами в качестве самостоятельной  модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типа общин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.

Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации — бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Этот тип называют конституцией совета.

Магистратный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который  возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т. е. соединяет  в себе функции главы общины и  главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет — управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного  органа. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины, — главу администрации. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган — уездный  съезд или уездный совет —  и администрация во главе с  земским советником, который избирается населением или представительным органом.

Несмотря на особенности организации  самоуправления в Германии, оно имеет  много общего как с англо-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.

Зарубежный опыт организации муниципальных  учреждений свидетельствует о том, что там сочетается местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности  той или иной страны, формы правления  и государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

Местное самоуправление строится, как  правило, в соответствии с административно-территориальным  делением страны. Первичной ячейкой  выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и  т.д.).

Правовой основой организации  самоуправления в зарубежных странах  являются соответствующие положения  конституций, национальных законов  о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах — также  законы штатов, земель, других субъектов  федерации.

Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу  местных и региональных властей  Европы. Он представляет, собой совещательный  орган, состоящий «а двух палат —  Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия — член Совета Европы, ее делегации участвуют в  работе Конгресса. 28 февраля 1996 г. Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. [28, с.300].

2.3 Самоуправление  в дореволюционной России

Местное самоуправление в России имеет  свою богатую и многовековую историю, начало которой исследователи относят  к VII—VIII вв. Оно прошло этапы производственного  и территориального общинного самоуправления, монастырского и церковного самоуправления, включало городские и сельские общины, губные и земские учреждения.

Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII в. Это акты — Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.). Местные учреждения были взаимосвязаны с сословным строем и основывались на сословном, а не земском, самоуправлении.

Эти акты преследовали цель — создать  из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего  управления этими обществами. Сословным  обществам предоставлялось и  право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной  администраций и судов.

Учреждались губернские и уездные  дворянские собрания, должности предводителей  губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган — общая городская дума, состоящая из выборных от каждого  из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных  гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган —  шестиглавая дума, избираемая общей  городской думой. Городским обществом  выбирались городской глава, бургомистры и ратманы, а также должностные лица ремесленных управ.

Выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной  из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г. [27, с.122].

2. Новый этап реформирования  местного самоуправления связан  с реформаторской деятельностью  Александра II и прежде всего с  крестьянской реформой (Манифест  и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости  1861 г.), земской (Положение о земских  губернских и уездных учреждениях  от 1 января 1864 г.) и городской (Городовое Положение 1870 г.) реформами.

Крестьянская реформа 1861 года наряду с другими важнейшими изменениями  в жизни страны предусматривала  организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Реформа  в значительной степени учитывала  российские традиции и опиралась  на предшествующий опыт. Основными  субъектами крестьянского самоуправления стали;

а) сельский сход (община), в составе  которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал  налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц;

б) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц  и представителей домохозяев, которое  утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды  волости, избирало волостного старшину и волостной суд;

в) волостное правление — исполнительный орган волостного схода;

г) волостной суд — сословный  крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и гражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.

Земская реформа 1864 года была направлена на развитие земских губернских и  уездных учреждений, которые были закреплены в соответствующем Положении, подписанном Александром II 1 января 1864 г. и получившем силу закона.