Правовые ограничения создания и деятельности общественных и религиозных объединений в российском законодательстве

Так же Государство регулирует порядок создания, реорганизации и ликвидации общественных объединений. В российском законодательстве существует множество нормативно-правовых актов, регулирующих данный вопрос: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях»; Федеральный закон от 11 августа 1995 г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федеральный закон от 12 января 1996 г. №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности»; Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" №95-ФЗ; Приказ Минюста Российской Федерации от 12 июля 2002 N 199 «Об утверждении форм документов, применяемых при государственной регистрации Торгово - Промышленной палаты, общественного объединения и религиозной организации в качестве юридического лица»; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения»; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 06.10.1997 N 19-01-122-97 «О правилах рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений».

Общий порядок создания, реорганизации и ликвидации общественных объединений устанавливает ст. 18 ФЗ «Об общественных объединениях». Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения. Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения12.

Количество учредителей для создания политических партий, профессиональных союзов устанавливается законами об указанных видах общественных объединений. Так, Закон о политических партиях, определяет, что политическая партия создается свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Делегаты учредительного съезда политической партии являются учредителями политической партии. При создании политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц13.

Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. Государственная регистрация как обязательное условие функционирования установлена только для политических общественных организаций. Другие виды общественных объединений вправе не регистрироваться в органах юстиции. Последствием этого будет только отсутствие прав юридического лица. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Министерством юстиции Российской Федерации14.

Государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации (ст. 21 ФЗ «Об общественных объединениях»). Регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, аннулируется. Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Государство вправе отказать в регистрации общественного объединения. Однако, круг оснований, по которым может быть отказано в регистрации общественного объединения, ограничен ст. 23 ФЗ «Об общественных объединениях». В данной статье указывается на следующие основания: если устав общественного объединения противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, положениям статей 16, 19, 20, 21 настоящего Федерального закона и законам об отдельных видах общественных объединений; если не представлен полный перечень учредительных документов или они оформлены в ненадлежащем порядке; если ранее зарегистрировано общественное объединение с тем же названием на территории, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность; если органом, регистрирующим общественные объединения, установлено, что в представленных на регистрацию учредительных документах содержится недостоверная информация; если название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Особые требования государство предъявляет к уставам политических партий, с целью обеспечения ими демократических принципов в организации и деятельности. Соблюдение этих требований позволит обеспечить выборность и сменяемость руководящих органов политических партий, а также демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно Закону членство в политической партии является добровольным, и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, признанные судом недееспособными. Ограничение права на вступление в политические партии или обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания15.

В целях обеспечения финансовой прозрачности деятельности политических партий законом определяется порядок формирования денежных средств и иного имущества политической партии, а также порядок представления партией ежегодно финансовых отчетов. В качестве одного из видов государственной поддержки политических партий предусматривается ежегодное государственное финансирование партий по результатам их участия в выборах, а не в период проведения самих выборов, как это предусмотрено действующим законодательством. Такая форма финансирования политических партий достаточно широко распространена в мировой практике16.

Поскольку политические партии играют особую роль в электоральных процессов, Законом установлено, что политические партии являются единственным видом общественных объединений, которые обладают правом самостоятельно выдвигать кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти (эта норма вступит в силу по завершении двухгодичного переходного периода). Одновременно определены критерии, в соответствии с которыми партия признается участвующей в выборах. В случае если в течение пяти лет после создания партии ее участие в выборах не соответствует установленным критериям, такая политическая партия подлежит ликвидации. Законом предусмотрены и иные основания ликвидации политической партии, а также основания приостановления ее деятельности17.

По Федеральному закону "Об общественных объединениях" надзор за соблюдением политическими общественными объединениями и их структурными подразделениями законодательства осуществляют органы прокуратуры. Кроме того, Статья 38 Федерального закона "О политических партиях" наделяет регистрирующие органы правом вносить в суд заявления о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения. Порядок реорганизации и ликвидации определяется в ст.ст. 25, 26 ФЗ «Об общественных объединениях». Решение о ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения указанного объединения из единого государственного реестра юридических лиц. Более подробно вопрос о принудительной ликвидации общественных объединений будет рассмотрен далее.

При раскрытии вопроса об общественных объединениях в российском Конституционном праве невозможно не затронуть вопрос о правах и обязанностях и ответственности общественных объединений. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим данный вопрос, является Федеральный закон «Об общественных объединениях» (главы 4, 5.).

Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о выборах; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистрации общественного объединения как политического общественного объединения). В случае если общественное объединение создано иностранными гражданами и лицами без гражданства, либо при их участии, осуществление указанных выше прав, может быть ограничено федеральными законами или международными договорами РФ.

Помимо прав любое общественное объединение имеет также свои обязанности перед государством и обществом. Так, общественное объединение обязано: соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц; представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия; оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации. В последнем случае, непредставление обновленных сведений для внесения в единый государственный реестр юридических лиц в течение трех лет влечет за собой обращение органа, зарегистрировавшего общественное объединение, в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц (ст.37).

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации. Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Указанный орган вправе: запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, регистрирующим общественные объединения, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения. Предупреждение, вынесенное органом, регистрирующим общественные объединения, может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

Контроль за деятельностью общественных объединений начинается уже на этапе их государственной регистрации. Во-первых, проводится правовая экспертиза их уставов, по результатам которой из них исключаются положения, противоречащие действующему законодательству. Во-вторых, Управление юстиции большое внимание уделяет проверке достоверности сведений, содержащихся в учредительных документах. Особенно тщательно проверяются политические общественные объединения. Активно используется такой метод, как получение справок и объяснений от учредителей общественных объединений, касающихся фактов создания объединения, выборов руководящих и контролирующих органов, наличия необходимого числа учредителей.

Управлением юстиции используются различные формы осуществления контроля в порядке ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях»: участие в конференциях, общих собраниях, заседаниях коллегиальных руководящих органов, изучение протоколов и принятых решений и др. По результатам проверок направляются письма с замечаниями и рекомендациями по устранению недостатков в роботе руководителям объединений. Если выявляются нарушения действующего законодательства, то Управление юстиции выносит предупреждение с указанием срока их устранения.

Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.