Совершенствование рыночных механизмов осуществления государственных закупок в России

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ПУТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ  МИРОВОГО ОПЫТА ПРОВЕДЕНИЯ КОНКУРСНЫХ ТОРГОВ НА ЗАКУПКУ ПРОДУКЦИИ, РАБОТ  И УСЛУГ

2 1 Анализ организации  государственных закупок в США  и Германии

Практически во всех странах  государство является на рынке важнейшим  закупщиком продукции. В США доля госзакупок составляет около 15 % национального  бюджета, т.е. 200 млрд. долл. в год [67]. Столь значительные объемы госзакупок делают задачу обеспечения их эффективности  первостепенной. В силу особенностей исторического развития США, дальше других развитых стран продвинулись в организации системы госзакупок, основанной исключительно на рыночных принципах. В отличие от стран  Европы, с довольно сильным государственным  сектором в производственной сфере (прежде всего в оборонных отраслях), промышленный потенциал США, включая  и производство вооружений, всегда находился в основном в частных  руках. Усилия государственных органов  по обеспечению общенациональных нужд направлялись на поиск методов закупок, способных наилучшим образом  учесть общественные интересы при полном соблюдении законных прав собственников.

Небывалый рост объема госзакупок в США в XX в. послужил причиной создания и совершенствования соответствующей  законодательной базы. В 1930г. совокупный ежегодный объем госзакупок составлял  порядка 8,5 млрд. долл., из них - 1,3 млрд. долл. закупки федерального правительства (остальное -закупки госорганов штатов, графств, муниципальных округов), а  в 1950 г. общий объем был равен 37,9 млрд. долл. (в т.ч. федеральные - 18,4 млрд. долл.), в 1970 г. - 219,5 и 96,2 млрд. долл. соответственно, а в 1995г. объем госзакупок в США  достиг почти 1500 млрд. долл., причем до 500 млрд. долл. приходилось на федеральные  закупки и до 1000 млрд. долл. - на закупки, осуществляемые правительственными органами штатов и других территориальных  единиц, об обладающих самостоятельным  бюджетом. [80] (см. Диаграмма 1). При этом 80% из общего федерального объема составляют закупки по линии МО США.

Первый закон по регулированию  системы федеральных государственных  закупок был принят в США в 1792 г. Этим законом министерствам  финансов и обороны были даны полномочия осуществлять закупки от имени американского  государства. Затем законодательство о федеральных закупках непрерывно развивалось и совершенствовалось, постепенно приобретая современную  форму федеральной контрактной  системы как совокупности установленных  государством правил закупок и осуществляющих их органов.

В развитии системы госзакупок в США явственно просматривается  ряд тенденций. В периоды войн (первой и второй мировых, войны в  Корее) государство усиливало вмешательство  в производство, предпочитало проведение ограниченных закрытых торгов, широко использовало прямое распределение  заказов. Это способствовало ускорению  военных поставок (что, конечно, было важно в условиях военных действий), однако в то же время всегда сопровождалось усилением коррупции и резким снижением эффективности закупок. В послевоенные периоды, под давлением  требований о повышении эффективности  расходования средств налогоплательщиков и об обеспечении равного доступа  к госзаказам, происходил возврат  к использованию принципов открытой конкуренции. Столь же характерна постоянная борьба между попытками введения как можно более полной регламентации  процесса закупок (что вело к бюрократизации и увеличению времени, необходимого для соблюдения процедур) и стремлением  к обеспечению гибкости в соответствии с меняющимися обстоятельствами, что, в свою очередь, повышая ответственность  конкретных лиц, увеличивало возможности  для злоупотреблений.

Задача повышения эффективности  использования бюджетных средств  часто противоречила необходимости  решения иных общественно значимых задач, таких, как развитие собственного производства, решение социальных проблем. Обычно подобные вопросы остро вставали в периоды экономических кризисов. Не случайно, что именно после Великой  депрессии в американское законодательство о государственных закупках был  введен ряд положений, направленных на защиту прав рабочих, занятых на исполнении государственных заказов (минимальные ставки оплаты, ограничение  сверхурочных и т. д.). Хотя подобные требования удорожали производство, они снимали социальное напряжение и косвенно способствовали улучшению  качества продукции.[80]

К этому же времени относится  принятие известного закона "Покупай  американское" (Buy American Act, 1933), направленного  на поддержку национальной промышленности. Этот закон не запрещал закупки иностранных  товаров (за исключением некоторых "критически важных"), но обязывал государственные органы покупать изготовленные  в США товары, даже если они были несколько дороже импортных (на 6% для  всех товаров и на 12% для товаров, произведенных в трудоизбыточных  районах) [81,144]. Несмотря на то, что протекционизм  в отношении местных производителей в настоящее время не играет заметной роли, законодательство о закупках и сейчас используется для решения  некоторых социальных вопросов. Помимо трудоизбыточных районов, преференции  установлены для малого бизнеса  и предприятий, находящихся в  собственности представителей этнических меньшинств. В некоторых штатах контракты  на поставки отдельных товаров (например, номерные знаки автомобилей) должны заключаться только с подрядчиками, входящими в Промышленную корпорацию федеральных тюрем.

Таким образом, история развития американского законодательства о  закупках может быть представлена как  постоянный поиск баланса требований, соответствующих условиям момента. Опыт США показывает, что вряд ли возможно создать универсальный, пригодный  на все времена механизм регулирования  госзакупок. Неизменными должны оставаться лишь принципы, на которых строится эта система.

S справедливость в обеспечении  доступа всех потенциальных поставщиков  к государственным заказам,

S прозрачность (транспарентность) закупочных процедур,

S экономичность процесса  закупок,

S эффективность расходования  бюджетных средств,

S строгая отчетность ответственных  за закупки лиц.

В нынешнем виде механизм осуществления  госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных  и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для  федеральных нужд" (FAR — Federal Acquisition Regulations). В этом своде правил определены принципы политики в области закупок, а также установлены многочисленные и подробно изложенные требования в  отношении порядка и процедур, которым должны следовать все  федеральные органы при осуществлении  закупок и размещении заказов.

Правила закупок для федеральных  нужд" (далее — Правила FAR) содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Первые шесть  разделов рассматривают общие вопросы  заключения государственных контрактов, следующие шесть разделов посвящены  аспектам планирования закупок. Раздел 13 содержит описание упрощенных процедур по заключению контрактов на сумму 25 тыс. долл. США и менее (без проведения торгов), а в разделах 14 и 15 рассматриваются  специфические процедуры закупок  по наиболее крупным контрактам. В  последующих разделах рассмотрены  вопросы трудового права применительно  к выполнению госзаказов, правила  и процедуры контроля за ходом  исполнения контрактов, типовые статьи и формы.

В дополнение к Правилам FAR министерство обороны США (МО) руководствуется  специальным документом "Правила  закупок для нужд обороны - Дополнение" (Defence Federal Acquisition Regulation - Supplement, далее - Правила DFARS), в котором даны инструкции по применению Правил FAR в рамках закупок  по линии МО, а также содержатся некоторые дополнительные требования и правила, применимые только к оборонным  закупкам и заказам. Правила DFARS не являются самостоятельным документом и используются только в сочетании с Правилами FAR.

Правила DFARS также содержат более 1000 страниц и включают в  себя разделы, соответствующие разделам Правил FAR. Каждый раздел этого дополнения содержит информацию, необходимую для  соблюдения в рамках МО политики и  процедур, изложенных в Правилах FAR, a также различные другие положения, описание процедур, статьи контрактов и т.д., которые необходимы для  удовлетворения особых потребностей МО. Кроме того, Правила DFARS содержат семь собственных дополнений и два  приложения.

Информация, содержащаяся в  двух вышеупомянутых документах, охватывает весь спектр закупок, осуществляемых на федеральном правительственном  уровне. Около 500 страниц в этих документах занимают типовые статьи контрактов и еще около 250 страниц — различные  типовые формы.

Интересен сам принцип  построения и издания Правил FAR и DFARS. Все разделы, главы и параграфы  имеют сквозную нумерацию и печатаются в виде свободных листов, подшитых в папки. Принимаемые изменения  и дополнения к Правилам рассылаются  по подписке также в виде свободных  листов, которые вкладываются в папки, при этом изымаются утратившие силу разделы и параграфы. Новым подписчикам  высылается так называемый базовый  набор действующих на данный момент правил, а в дальнейшем — все  изменения по мере их появления. Правила  закупок, в том числе и касающиеся оборонных вопросов, представляют собой  общедоступную информацию, получателями подписки могут быть как правительственные, так и частные учреждения, например фирмы, регулярно участвующие в  выполнении госзаказов.

Наблюдение за единообразным  применением правил госзакупок и  координация нормотворчества в  данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy) [130]. Это Управление (УФЗП), созданное в 1974 г. первоначально  только лишь для разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. Конгрессом США было преобразовано в постоянный государственный орган. Как признают американские эксперты, работа Управления, особенно на первых этапах, протекала  в обстановке противоречий, прежде всего с министерством обороны, которое критиковало УФЗП за "бюрократизм" и неспособность учитывать специфические  задачи других ведомств. Основываясь  на приобретенном опыте, тем же законом 1988 г. был создан межведомственный Совет  по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council), на который и  возложена разработка согласованной  государственной политики в данной области.

В соответствии с американской правовой традицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты  от имени американского государства. Правомочия ведомств на осуществление  государственных закупок всегда устанавливались законом, а круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных  нужд непосредственно на рынке, всегда был ограничен. В отдельные периоды  право заключать государственные  контракты предоставлялось исключительно  министерству финансов США (закон 1910 г.), однако чаще всего этим правом обладали также и оборонные министерства. В настоящее время по действующему законодательству на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке  обладают: министерство обороны США (МО), Национальное агентство по аэронавтике  и исследованию космического пространства (НАСА), Агентство по НИ-ОКР в энергетике (Energy Research and Development Agency—ядерная программа  США) и Администрация общих услуг (General Services Administration) — организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США. [80]

Федеральные государственные  органы США построены по функциональному  принципу и, за исключением вышеперечисленные  ведомства (в силу значительного  объема закупок и режима секретности), не вовлечены в прямую хозяйственную  деятельность. В связи с этим их потребности ограничены лишь тем, что  необходимо для служебной деятельности.

Администрация общих услуг (АОУ) закупает централизованно и  хранит на своих складах ("розничных  магазинах") материалы и оборудование, необходимые для обеспечения  работы государственного аппарата (бумага, компьютеры, копировальные машины и  т.д.). Она же централизованно управляет  всем парком принадлежащих правительству  США автомобилей, заключает контракты  на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.д. Министерства и ведомства ежегодно подают в  Администрацию общих услуг (АОУ) заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в "магазинах", принадлежащих  АОУ, по оптовым ценам с небольшой  надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты  существенно сокращаются. За время  существования АОУ, основанной в 1949 г., неоднократно возникали скандалы, связанные с коррупцией и злоупотреблением, однако за последние 10 — 15 лет ее деятельность была введена в более строгие  рамки и существенно усовершенствована [80].

Следует отметить тот факт, что государственные чиновники, занимающиеся закупками, в США представляют собой особую должностную группу, именуемую "Сотрудники по закупкам" (Contracting Officers). Иногда общий объем  функций, связанных с закупками, разделяется: сотрудники по контрактации (Procurement Contracting Officers) занимаются только заключением контрактов, а сотрудники по администрированию контрактов (Administrative Contracting Officers) осуществляют контроль за выполнением уже заключенных  контрактов. Это довольно значительная профессиональная группа госслужащих: в министерстве обороны США - от 30 до 40 тыс. человек, В АОУ - более 20 тыс. (включая продавцов принадлежащих  АОУ магазинов).[80]

Как отмечают американские эксперты, работа "государственных  закупщиков" требует высокой квалификации и налагает огромную ответственность. Образно говоря, закупщики работают как бы "в аквариуме", поскольку  каждый их шаг контролируется государственными ревизионными службами. Их деятельность с одной стороны находится  под пристальным вниманием общественности и средств массовой информации, а  с другой подвергается различным  воздействиям со стороны поставщиков, "проталкивающих" свои товары и  услуги. Поэтому они весьма заинтересованы в наличии четких правил и процедур закупок, соблюдая которые они обеспечивают собственную профессиональную безопасность. В 1976 г. был образован Федеральный  институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля, и, принимая во внимание "чувствительность" должности  закупщика, Конгресс США законом 1988 г. установил требования к добропорядочности  данной категории служащих (стандарты  этического поведения). Зарплата сотрудников  по закупкам в среднем выше, чем  у других категорий федеральных  служащих, что вполне обоснованно, учитывая как требующуюся квалификацию, так  и уровень ответственности и "соблазнов".

За исключением небольшого числа специально оговоренных случаев, все государственные закупки  распределяются на конкурсной основе, т.к. открытая конкуренция: приводит к "справедливым", умеренным ценам; гарантирует равные возможности  всех предприятий и фирм; помогает избежать коррупции в распределении  госзаказов.

В большинстве случаев  полноценная открытая конкуренция  за получение государственных заказов  достигается при использовании  открытых торгов с подачей заявок в запечатанных конвертах. В то же время правилами допускается  использование закрытых торгов, а  также метода запроса конкурентных предложений потенциальных поставщиков, которые затем обсуждаются в  ходе переговоров с ними. Очень  редко и только в особых случаях  разрешается осуществлять закупки  товаров или услуг посредством  неконкурентных процедур (закупки у  единственного источника). В подобных обстоятельствах должностное лицо закупочного органа должно в письменной форме обосновать причины использования  данного метода, а также свой выбор.