Совершенствование рыночных механизмов осуществления государственных закупок в России

Общий смысл механизма  осуществления закупок на конкурсной основе заключается в следующем. Конкурсные торги начинаются с принятия госзаказчиком решения о закупке  необходимых ему товаров (работ, услуг): он приглашает поставщиков принять  участие в торгах, публикуя соответствующее  приглашение к участию в торгах в средствах массовой информации (для открытых торгов) или рассылая по почте (для закрытых торгов). (Заказчик вправе предусмотреть для участников торгов предварительную квалификацию, для чего он также публикует или  рассылает свои требования. В этом случае лишь после прохождения предварительной  квалификации поставщики вправе участвовать  в конкурсе).

Поставщики, желающие принять  участие в конкурсе, запрашивают  у заказчика конкурсную документацию, содержащую информацию о предмете и  условиях торгов, инструкцию участникам торгов, форму контракта, а также  условия передачи контракта победителю. После получения всего комплекта  документов поставщики составляют конкурсные заявки, т.е. официальные заявки на участие  в торгах, включающие всю необходимую  информацию, запрашиваемую заказчиком. При возникновении вопросов по составлению  заявок они выясняют их у заказчика.

Готовые заявки отправляются в запечатанных конвертах по почте  или с курьером заказчику, который  их получает и регистрирует. Все  заявки тщательно изучаются, проверяется  правильность их оформления, соответствие требованиям конкурсной документации. Оценив правомочность, квалификацию, техническую  и коммерческую части предложений, заказчик ранжирует заявки в порядке  предпочтительности. Участнику торгов, в чьей заявке были указаны самые  лучшие условия, присуждается контракт. Выигравший контракт поставщик приглашается для заключения контракта. И после  его заключения заказчик публикует  в средствах массовой информации объявлении об этом, а также извещает всех участников конкурса о подписанном  контракте.

Однако процедуры торгов значительно отличаются в зависимости  от способов закупки:

Двухэтапные торги. Представление  и рассмотрение конкурсных заявок происходит в два этапа. На первом этапе поставщики представляют конкурсную заявку, содержащую технические, технологические, качественные характеристики предлагаемой продукции, работ или услуг, данные о своей  квалификации и возможные условия  продаж без указания цены. На втором этапе, куда допускаются поставщики, заявки которых не были отклонены  на первом этапе, в конкурсных заявках  указывается вся информация, требуемая  конкурсной документацией, включая  предлагаемую цену.

Закрытые торги. Приглашение  каждому потенциальному поставщику направляется персонально. Публикация приглашения к участию в торгах в средствах массовой информации не предусматривается.

Запрос котировок. Заказчик направляет поставщикам запрос о  предоставлении ими котировочной заявки с указанием цены реализации своей  продукции.

Закупки из единственного  источника. Заказчик при наличии  условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику.

Внутренние торги. В них  принимают участие только отечественные  поставщики.

Не смотря на сложность  механизма конкурсных торгов, сами по себе конкурсные торги в России — дело не новое и имеют свою историю. Первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий, которые  предшествовали конкурсным торгам, относятся  к XVII веку. 7 июля 1654 года, во время царствования Алексея Михайловича был объявлен указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей: за определенный объем груза назначалась различная  цена — 40, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких  условиях подрядчик должен был отвезти  хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не было, но уже появились  его основные пункты: публичный заказ, поиск исполнителей, условия.[20]

Однако первые законодательные  акты, послужившие прообразом для  будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления  Петра Первого. В то время занималась вопросами поставок и продаж "Канцелярия подрядных дел" и подчинялась  она Камер-Коллегии. В 1719 году была издана Инструкция Генерал-кригс-комиссару. Чтобы  сблизить заказчика и поставщика, ему рекомендовалось, например, недостающие  мундиры "и всякие полковые припасы  и лошадей" спрашивать в той  губернии, где стоял полк. С этого  же времени и вплоть до революции  большинство контактов казны  и частного капитала происходило  именно на стезе поставок для военного ведомства и все законодательство по публичным торгам строилось на положениях, разрабатывавшихся в  военных министерствах.

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах  подрядчикам и поставщикам, перечислялись  лица, уже работающие по госзаказам. В июне 1714 года специальным сенатским  решением оговаривалось публичное  сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. На воротах вывешивались и  судебные решения, связанные с нарушениями  при проведении конкурсов (подставные лица, взяточничество, сговор "конкурсантов" между собой или с членами  Комиссии, сокрытие полученных ранее, но невыполненных заказов). Но злоупотребления  при получении подряда не прекращались. В ответ на это в июне 1721 года был вывешен Сенатский Указ о  борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. [20]

В том же году Российское царство получило титул империи, все гражданское и военное  управление должно было соответствовать  повышенным требованиям. Среди потока реформирующих указов был принят Регламент Адмиралтейства и верфи. Вопросы снабжения адмиралтейств  и верфей считались в числе  важнейших, и инструкции по их решению  находились в первой главе, в пункте 15 "Каким образом подрядчиков  сыскивать и с ними договариваться" .

Схема работы с подрядчиками предлагалась такая: когда возникала  необходимость подряда, надо было написать билеты с указанием подряда, время, с которого начинали приниматься  заявки, и место, в какое должны прибыть соискатели подряда. Билеты отправлялись полицмейстеру, который  с целой свитой подчиненных ходил  по городу и с барабанным боем прибивал их в нужных местах. Сразу же шла  рассылка билетов в магистраты (администрации) других городов. О материалах, чья  поставка должна была состояться летом, уведомлять указывалось в ноябре, о зимних же — не позднее июля.

У прибывавших подрядчиков  обер-комиссар в присутствии контролера спрашивал цену, которую те хотели получить за выполненную работу, претенденты  должны были самолично написать свои условия. По окончании установленного для приема заявок срока, участников торгов три раза в неделю приводили  в Коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд. Подряд отдавался  предложившему нижайшую цену при  условии, что подрядчик был надежен, для чего обер-комиссар освидетельствовал  поручительства и сведения передавал  в Коллегию. Если подрядчик оказывался "неверным", т.е. необязательным или  недостаточно состоятельным, подряд отдавался  пусть даже и подороже, но "верному" человеку, чьи поруки и состояние  соответствовали требованиям. По истечении  трех недель после отдачи подряда  зажигалась суточная свеча, и соискателям  говорилось "что ежели из них  кто одумается, или вновь явится во время горения той свечи, и  брать будет меньше, надежная персона", то уже утвержденный подряд или поставка передадутся ему [20].

При ближайших преемниках Петра Первого страна жила в основном по принятым им законам. Петровские Регламент  и Инструкция дополнялись до 1737 года, когда они были изданы последний  раз. Путь к решению появившихся  за это время вопросов был обозначен  в новом Регламенте Камер-Коллегии, принятом в начале правления Анны Иоанновны. В качестве нововведения было приказано: объявления печатать три  раза в "Русских курантах" —  общегосударственной центральной  газете; купцов пускать и выслушивать  порознь; спрашивать их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях; после каждой публикации купцы должны являться и подтверждать свои предложения, если не хотят их изменить, так же являться и к торгам; в тех местностях, где нужных вещей, материалов нет  или где точно не найдется подрядчиков, объявления не делать; при одинаковых предложениях подряд рекомендовалось  передать жителю того города или губернии, где проводился торг. Последнее свидетельствует  о мудром государственном решении, направленном на развитие торговли и  промышленности в губерниях. Такая  тщательная регламентация косвенно свидетельствует, о том, что дело государственных поставок и подрядов на основе торгов шло и процветало.

В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Коммерц-Коллегии об отсутствии у них государственных  доимок, долгов по векселям и пр. Приблизительно в это время выходят специальные  инструкции с требованиями к качеству различных приобретаемых казной товаров.

Следующий крупный документ о торгах был утвержден при  Елизавете Петровне в 1758 году и назывался "Регул провиантского правления" [20]. В нем указывалось: билеты с  сообщением и условиям надо "чинить с барабанным боем", а священники по окончании службы должны были сообщать о назревшей государственной  необходимости; каждому участнику  конкурса сообщались условия, и он предупреждался о недопустимости подлога и сговора  с другими соискателями; в каждой следующей публикации сообщались анонимно предложенные цены; в определенное время давался последний торг и передача подряда самому уступчивому.

Особое внимание в этом документе было уделено закупкам у производителей, минуя купцов- посредников. Рекомендовалось также  производить закупки по твердым  государственным ценам у землевладельцев. Увеличилось количество требуемых  с поставщиков справок, аттестаций, описок и очисток.

В 1775 — 1776 годах была проведена  одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Акт, по которому происходило это  реформирование, получил название "Учреждение о губерниях". Он долгое время  определял развитие России как государственной  системы. Статья 118 этого документа  называлась "О контрактах по подряду, поставках и откупах". Правила, данные в этой статье, послужили  отправным пунктом для подобных документов в различных ведомствах, поскольку в них учитывался весь опыт проведения торгов на поставки и  закупки государственными органами. Этот документ подвел черту законодательной  базе торгов в XVIII веке.

По новому положению функция  проведения торгов передавалась во вновь  созданную Казенную палату. Ей доверялось заключать контракты на сумму  до 10 000 руб. на срок не более 4 лет. Подписанные  Палатой договоры приказывалось  соблюдать независимо от обстоятельств; подразумевалось, что контракт, заключенный  госорганом, подписан лично Государыней  Императрицей, даже если он был составлен  незаконно и с казенным ущербом. Казенные убытки должны были взыскиваться с членов Казенной палаты, которые  их допустили. Жестко определялись сроки  объявления о казенной необходимости.

В случае особой необходимости  объявления предполагалось давать круглогодично. Около учреждения, в которое требовалась  поставка или которое сдавало  подряд, прибивалось объявление. Оно  же рассылалось в губернские и  уездные города. Соискатели должны были представить аттестации из судебного  места, "где присудны" о своем  состоянии и имении или о поручителях. Если раньше человек имел господряды, то необходимо было предоставить отзыв  об исправном выполнении контракта  и указать сумму, в пределах которой  соискатель заслуживал доверия. Казенная палата точно определяла дату прибытия участников. После прибытия всех участников или их поверенных по одному запускали  в отведенное помещение и объявляли, чего, сколько должны поставить, срок поставки и что соискатель допускается  к торгам. Визировались аттестации или отписка о том, что подрядчик  положил треть суммы подряда  в Судебном месте своей губернии.

В предлагаемых условиях претендент должен объявить, сколько и чего он поставит в требуемое место; каким  путем; летом или зимой и свою цену, а также подписку о несговоре. Все сказанное записывалось, и  подрядчик "прикладывал руку". После сбора всей информации члены  Казенной палаты выбирали самое выгодное предложение, в котором были указаны  нижайшие цены, ближайшие сроки, качество и пр. Эти условия (кондиции) объявлялись  на общем собрании поставщиков или  их поверенных без имени предложившего. Общий торг давался три раза, и  контракт подписывался с самым уступчивым конкурсантом, у которого были в  порядке документы или лежал  необходимый залог. В случае равенства "кондиций" преимущество было у  местного участника торгов. Казенная палата не выдавала, как раньше, предоплаты или задатка, и вся ответственность  за соблюдение условий договора лежала на подрядчике.

Первый документ XIX в. появился в сентябре 1800 г. при императоре Павле I. Этот указ определил разницу между  подрядами и поставками, что должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять  возникающие разночтения.

При Александре I за первую четверть XIX в. было издано 107 правительственных  актов, регламентирующих или корректирующих производство торгов, их обеспечение  и последующее исполнение заказа. Из них только правил по различным  видам госзаказа оказалось 15, причем 7 были утверждены в первые пять лет  правления Александра Павловича.

B 1802 г. был дан устав  о провианте для продовольствия  войск, содержащий и правила  для заключения подрядов. Особое  внимание уделялось справочным  ценам, поскольку справочная цена  являлась отправной точкой в  организации торгов и все решения  принимались, отталкиваясь от  нее. В том же году вышли  и правила соляной поставки, в  которых, впервые, были приведены  статистике и аналитика торгов. В 1815г. был издан указ в  котором рекомендовалось "всем  местам, торги гфоизводятцим", распределять  подряды в разные руки по  частям.

В законодательстве XIX в. заметно  меньше распоряжений репрессивного  характера, что свидетельствует  о достаточно отработанной системе  проведения торгов и непосредственно  самих поставок или исполнения подрядов — большинство предупредительных  статей уже входило в текст  самих правил. И лишь в ответ  на появление нового, более "изящного" приема получения казенных средств - уступку на торгах за вознаграждение или должность - вначале двадцатых  годов были дважды изданы специальные  запрещающие распоряжения.

Произошли значительные изменения  в проведении самих процедур: для  внесения предложений соискатели не толпились в прихожей Казенной палаты, а посылали их по почте, соблюдя некоторые  формальности, сами же конкурсанты  или их доверенные лично прибывали  только непосредственно на торг.