Совершенствование рыночных механизмов осуществления государственных закупок в России

ТЕМА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РЫНОЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСЗАКУПОК В РОССИИ

 

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Практически  во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. Значительные объемы госзакупок (до 50 % национального бюджета [66]) делают задачу обеспечения их эффективности  первостепенной. Мировой опыт показывает, что наиболее рациональным способом организации закупок для государственных  нужд является осуществление закупок  посредством проведения конкурсных торгов, которые способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто  экономическим инструментом поддержки  наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны. Достойной альтернативы этому прозрачному  и конкурентному процессу размещения заказов на сегодняшний день в  канун XXI века просто нет.

Конкурентоспособная система  закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Именно поэтому в России, имея богатую историю развития, конкурсные торги, исчезнувшие вместе с рыночными  отношениями, возродились именно тогда, когда перспективы развития российской экономики стали непосредственно  связаны с формированием цивилизованных рыночных отношений. В этой связи  новые подходы в управлении ресурсами  государства, проявились в реализации концепции эффективного использования  бюджетных средств.

Современный этап массового  применения системы конкурсных закупок  в России начался с момента  выхода Положения об организации  закупок, товаров, работ и услуг, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 №305, то есть с мая 1997г. Главным  преобразованием системы госзакупок за это время явилось то, что  конкурсные торги постепенно становятся повседневной практикой. Однако их применение на практике выявило много проблем, наиболее острой из которых является кадровая, т.к. подготовка специалистов в этой области еще только начинается. Усугубляется сложившаяся ситуация практически полным отсутствием методических и учебных материалов по этим вопросам и разрозненностью существующей малочисленной информации.

В связи с этим, актуальной становится необходимость сбора  и анализа накопившегося на сегодняшний  день отечественного и мирового опыта  осуществления государственных  закупок, с целью разработки научного подхода к выработке наиболее эффективного и продуманного механизма  размещения заказов в России.

Степень разработанности  темы. Отдельные аспекты процесса организации закупок и размещения заказов, а также некоторые пути повышения эффективности его  реализации были исследованы зарубежными  учеными и практиками, о чем  свидетельствует наличие научно-методических изданий и другой литературы по данному  вопросу на различных иностранных  языках. В России же, в связи с  новизной степень разработанности  темы является недостаточной: практически  отсутствуют учебно-методические публикации отечественных специалистов по комплексному исследованию данной темы, а также  переводы зарубежных источников.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ процесса организации закупок  и размещения заказов (прокьюремента) для разработки отдельных аспектов совершенствования рыночных механизмов его осуществления в России.

Для реализации данной цели необходимо решить следующие задачи:

>  уточнить понятие прокьюремента, принципы и механизм организации закупок и размещения заказов;

>  проанализировать историю возникновения и развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

>  выявить особенности формирования законодательной и нормативно -методической базы, а также существующие на сегодняшний день проблемы, препятствующие эффективному применению рыночных механизмов осуществления госзакупок в России;

>  провести анализ опыта развитых стран в области осуществления закупок для государственных нужд на примере США и Германии;

>  определить роль ведущих международных организаций в процессе развития и совершенствования механизмов осуществления закупок на конкурсной основе;

>  выделить наиболее перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

>  разработать практические методы повышения эффективности осуществления закупок для государственных нужд в России.

Предмет исследования данной работы является процесс организации  закупок и размещения заказов.

Объект исследования осуществление  закупок для государственных  нужд.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В процессе проведения диссертационного исследования использовались различные источники информации: зарубежные монографии, публикации в  отечественных периодических изданиях, официальные статистические и информационные данные из российской части сети Интернет (материалы Министерства науки и  технологий РФ, Министерства экономики  РФ, Федерального центра проектного финансирования, журнала "Конкурсные торги", сайта "Госзакупки" и др.) и иностранной (информация Всемирного банка, ЕБРР, ООН, ВТО и др.).

В работе учтены исследования российских и зарубежных ученых, а  также работы специалистов - практиков: Абдрахимова Д.А., Вестринг Г., Глянченко  В.В., Гончарова Е.Ю., Грубер-Кирх Э., Дашкова  СБ., Джадоу Г., Дидковского В.М., Захарова А.Н., Кузнецова КВ., Манько СВ., Нестеровича  HB., Перова К.А., Пономарева ВВ., Свинаренко А.Г., Смирнова В.И и другие.

 

В процессе исследования использовались экономико - статистические методы сбора  и обработки информации, принципы диалектической логики, системного анализа  и синтеза, выявления причинно - следственных связей, научной абстракции, моделирования, прогнозирования и построения схем.

Научная новизна работы состоит  в следующем:

S уточнены: понятие прокьюремента,  принципы и механизм осуществления  закупок и размещения заказов  для государственных нужд; сформулированы  предложения по совершенствованию  управления госзакупками в России  на основе проведенного анализа  зарубежного опыта;

S определены стратегические  цели и перспективные направления  развития системы конкурсных  закупок для государственных  нужд в России;

S разработана региональная  организационно - экономическая модель  управления госзакупками;

•S предложена методика применения Парето - анализа в системе конкурсных закупок;

S разработана методика  использования частичной поставки  при осуществлении госзакупок.

На защиту выносятся следующие  основные положения:

>  анализ российского опыта осуществления закупок для государственных нужд с 1997 по 2000 гг. ;

>  анализ организации закупок товаров, работ и услуг в США, Германии и ведущих международных организациях;

>  стратегические цели и перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России;

>  организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне;

>  методика применения Парето - анализа для принятия оптимального решения о выборе тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной, в случае осуществления закупки большого числа наименований продукции;

> методика проведения  закупки продукции на открытых  конкурсных торгах с использованием  метода частичной поставки, включающая  алгоритм принятия решения о  целесообразности использования  данного метода.

Практическая значимость исследования состоит в том, что  разработанные в работе: организационно- экономическая модель управления закупками  на региональном уровне, методика применения Парето - анализа, методика осуществления  закупок с использованием метода частичной поставки, а также применение в России передового мирового опыта  в сфере законодательного и нормативно - методического обеспечения конкурсных торгов, организации библиотек конкурсной документации позволяют повысить эффективность  организации закупок и размещения заказов в России. Содержание данной работы может использоваться учебными учреждениями при обучении специалистов по данной тематике.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в  публикациях автора, были заслушаны  на Десятых и Двенадцатых международных  Плехановских чтениях, на международной  научно - методической конференции "Совершенствование  преподавания общеэкономических и  гуманитарных дисциплин в вузах  УМО". Кроме того, они послужили  основой для разработки методических указаний по учебной дисциплине "Организация  закупок и размещение заказов  в международной торговле" на русском и английском языках, а  также к выполнению компьютерной обучающей имитационной задачи по той  же дисциплине на английском языке, которая  в конкурсе на лучшую научно - исследовательскую  работу молодых ученых в рамках международной  конференции - семинаре "Логистика  и бизнес- 98" и была признана одной  из лучших. Эти работы нашли применение в учебном процессе РЭА им. Г.В. Плеханова. В компании ОАО НК "ЮКОС" успешно осуществляется закупка  продукции с использованием метода частичной поставки по разработанной  автором схеме и с учетом указанных  в работе рекомендаций. В ЗАО РОСПРОМ  используется предложенная автором  методика применения Парето - анализа  при осуществлении закупок.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 10 работ, подготовленных индивидуально и в соавторстве, общим объемом 8,03 п.л.

Структура работы. Диссертация  состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

 

ГЛАВА 1 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ  ЗАКУПКИ ПРОДУКЦИИ, РАБОТ И УСЛУГ  КАК ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТРУМЕНТОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

1.1 Осуществление госзакупок  и размещение заказов на выполнение  работ и услуг в России: история  возникновения и этапы развития

Государственные закупки  продукции, работ и услуг, по своей  сути являются одним из важнейших  инструментов регулирования рыночной экономики. В первую очередь это  связано с тем, что доля госзакупок в конечном спросе весьма велика (в  развитых капиталистических странах - 20-30% ВВП, а в продукции ВПК - свыше 50% [110]). Закупки для государственных  нужд осуществляются преимущественно  в рамках целевых программ, для  выполнения которых образуются специальные  государственные компании, размещающие  заказы среди государственных и  частных корпораций и координирующие их работу.

В международной практике процесс осуществления закупок  товаров и размещение заказов  на выполнение работ и услуг посредством  конкурсных торгов определятся термином "прокъюремент". Законодательством  многих стран в отношении закупок  для государственных нужд устанавливаются  определенные правила их проведения. Финансовые институты также вводят определенные правила осуществления  закупок за счет средств, выдаваемых ими в качестве займов. В частности, наиболее известны и широко применяются  в мире процедуры закупок товаров  и составление контрактов на выполнение подрядных работ и услуг, установленные  Всемирным банком. Крупные корпорации, имеющие дело с десятками и  сотнями поставщиков сырья и  комплектующих, также часто устанавливают  свои внутренние правила осуществления  закупок и размещения заказов. Как  показывает международная практика проведения конкурсных торгов - использование  конкурсных механизмов приводит к экономии от 10 до 25% запланированных средств.

В основу прокьюремента заложены следующие принципы: гласность, справедливость, экономичность, эффективность, подотчетность. На данный момент наиболее полно их описал доктор экономических наук Нестерович Н.В. в книге "Конкурсные торги  на закупку продукции для госнужд" [67].

Основной принцип прокьюремента - гласность - заключается в том, что  все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий  их проведения до объявления победителей, осуществляются публично и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. [66, 67]

Принцип справедливости заключается  в том, что условия проведения торгов, критерии и порядок определения  победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, процедуры прокьюремента  не позволяют менять условия в  ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием этих процедур является недопущение дискриминационных  мер по отношению к кому-либо из участников. [66, 67] Все это призвано формировать условия для свободной  конкуренции среди потенциальных  поставщиков и подрядчиков с  целью повышения эффективности  расходования средств при закупках. Вместе с тем в отдельных случаях  могут использоваться и элементы ограничительной торговой практики, чаще всего в виде установления преференций  для местных производителей, чтобы  способствовать развитию национальной промышленности, повышению занятости  и т. д.

Принципы экономичности  и эффективности внешне кажутся  схожими, но это не так. Экономичность  означает, что сами процедуры конкурсных торгов должны осуществляться с минимально возможными затратами, в то время  как реализация принципа эффективности  нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, по итогам которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с  максимальной экономической выгодой  для покупателя.

Чрезвычайно важна при  проведении закупок реализация принципа подотчетности. Содержательно он означает, что представитель заказчика  отвечает за все пункты контракта, который  он заключил, и руководство не имеет  права оказывать на него давление, чтобы он нарушил условия контракта.

При проведении процедур прокьюремента  следует иметь в виду, что каждый контракт уникален. При всей стандартизированности  процедур нельзя подходить к их осуществлению  чисто механически. [66, 67]

При переходе на систему  торгов реальные стимулы для развития получают организации и предприятия, у которых лучшая организация  производства и труда, более высокий  уровень управления. Происходят интенсивное  развитие предметной специализации  организаций, разукрупнение монопольных  структур. Система торгов является активным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в  мировой рынок товаров и услуг.

В соответствии с действующим  Гражданским Кодексом РФ (далее - ГК), под понятием торги следует понимать способ заключения договора, при котором  одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленным условиям, предполагающим привлечение к определенному  сроку на принципах состязания предложений  от нескольких участников [136]. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для  всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Далее в работе рассматриваются  лишь торги на закупку, проходящие в  форме конкурса, когда победителем  признается "лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной  организатором торгов, предложило лучшие условия" (ст. 447 ГК) [23]. Результатом  таких торгов является госконтракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для госнужд, заключаемый между  госзаказчиком и победителем  конкурса в соответствии с законодательством  РФ [72]. Под системой конкурсных закупок  для государственных нужд понимается ор ганизация закупок и размещения заказов с использованием конкурсных торгов.