Законодательные акты Республики Беларусь

В ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. закреплялись основные права и обязанности Президента. Среди них важнейшей была запись в п. 1 ст. 100 о праве Президента принимать меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан.

Следует подчеркнуть, что ст. 100, как и в целом Конституция, не содержала исчерпывающий перечень полномочий Президента. Так, в п. 26 ст. 100 было указано, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами. В отличие от этого в ст. 83 Конституции, где речь шла о компетенции Парламента, закреплялось, что он решает иные вопросы в соответствии с Конституцией. Таким образом, основой деятельности Парламента являлась только Конституция, а Президента – Конституция и законы. Парламент был не вправе путем принятия закона расширять свою компетенцию.

К сожалению, на практике не совсем верно трактовалось содержание ст. 146 Конституции. В ней закреплялось верховенство Конституции, предусматривалось, что законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. В случае расхождения закона с Конституцией действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон.

Недостатком этой формулировки является неясность того, как в случае расхождения закона с Конституцией обеспечивается действие Конституции. Например, возможно ли издание Президентом указа, если соответствующие полномочия в Конституции прямо отнесены к ведению Президента, но в то же время имеется закон, который явно противоречит Конституции.

Ожесточенная "правовая война" между Парламентом и Президентом в 1995-1996 гг. проявилась в том, что в принятом 21 февраля 1995 г. Законе "О Президенте Республики Беларусь" было закреплено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, и даже постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять и изменять. Один только факт, что акты Президента, который являлся Главой государства, не должны противоречить постановлениям Верховного Совета – по существу решениям правоприменительного распорядительного характера – свидетельствовал о желании Парламента нарушить закрепленный в Конституции баланс властей [47, с. 23].

Конституция от 15 марта 1994 г. позволяла разграничивать указы Президента:

1) указы, полномочия на  издание которых вытекают из  Конституции (ст. 100 и др.);

2) указы, базирующиеся на  законах (см. п. 26 ст. 100).

Новая редакция Конституции 1994 г. предусматривает два вида указов:

1) указы, издание которых  основывается на конституционной норме;

2) указы, полномочия на  издание которых предусмотрены  законом.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончательное слово в возможном споре. По нашему мнению, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов) Конституционный Суд, как уже отмечалось, по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение. В целом же было бы полезно наделить Конституционный Суд правом рассматривать споры о компетенции.

Второго рода указы в иерархии нормативных актов идут вслед за законами.

Хотелось бы также подчеркнуть следующее. В некоторых случаях может возникнуть необходимость восполнения тех пробелов, которые должны быть разрешены законами. На этот счет есть прямое указание в Конституции. В этом случае допустимо издание указа, который будет сохранять свое действие до вступления в силу соответствующего закона. Таким образом, можно говорить об указах временного характера и наличии института законодательного вето. Подобная схема рассуждений была бы вполне логичной, если бы была воспринята общераспространенная за рубежом модель сохранения юридической силы временных декретов.

Издание Президентом актов, которые по своей юридической силе равны закону, характерно и для других стран. Так, согласно Конституции Казахстана Президент вправе издавать указы, обладающие силой закона. Парламент может также не менее чем двумя третями голосов делегировать на срок до одного года отдельные законодательные полномочия.

Согласно Конституции Казахстана палаты Парламента также на срок до одного года могут делегировать законодательные полномочия Президенту. Эти же полномочия (законодательные) переходят к киргизскому Президенту в случае роспуска палат Парламента [12, с. 48].

Президент США также может издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона, которые Конгресс отменить не вправе. Лишь Верховный Суд страны вправе проверить конституционность таких исполнительных приказов.

Любые юридические решения Президента должны облекаться в ту форму, которая предусмотрена Конституцией (декрет, указ, распоряжение). Даже если есть настоятельная необходимость оперативно довести до сведения различных субъектов то или иное решение Президента (иногда это практикуется путем направления телеграммы), то ничто не мешает разработчикам такого документа (более того, это необходимо делать) "облечь" его в декрет, указ, распоряжение и направить его по тем же каналам, что и направляется телеграмма. Это позволит исключить иногда высказываемые замечания относительно нормотворческой деятельности Главы государства.

Следует подчеркнуть еще одну особенность указов Президента. Обычно они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением является решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации. Полагаем, что по этим вопросам недопустимо взамен указов принимать декреты, поскольку это приведет к нарушению баланса, установленного Конституцией.

Согласно Закону "О Президенте Республики Беларусь", декреты, указы и распоряжения Президента публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.

Декреты независимо от вида подлежат немедленному официальному опубликованию после их подписания и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в самом декрете не установлен иной срок. В таком же порядке вступают в силу временные декреты Президента и действуют до принятия Национальным собранием решения, предусмотренного частью третьей ст. 101 Конституции. Указы и распоряжения Президента вступают в силу в порядке, установленном Президентом.

Указы Президента Республики Беларусь вступают в силу с момента официального опубликования, если в них не указан иной срок введения в действие.

Указы Президента Республики Беларусь, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их опубликования.

Декреты, указы Президента Республики Беларусь с соблюдением требований, предъявленных к деятельности по распространению правовой информации, могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также переданы по радио, телевидению и иным каналам связи, разосланы соответствующим государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

В соответствии с частями первой и второй статьи 137 Конституции высшей юридической силой обладает сама Конституция, на основе и в соответствии с которой издаются законы, декреты, указы и иные акты государственных органов. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. Таким образом, приоритет Конституции перед всеми иными правовыми актами, в том числе актами Главы государства, бесспорен. Именно это конституционное положение позволяет обеспечивать устойчивый правовой режим в государстве.

Что касается иерархии иных, кроме Конституции, правовых актов, то она прописана в конституционных нормах недостаточно определенно. Так, согласно части третьей статьи 137 Конституции, в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Данная формулировка позволяет неоднозначно толковать соотношение актов Президента и законов. При этом авторитет Президента Республики Беларусь в обществе иногда влияет на позицию некоторых правоведов, пытающихся преувеличить юридическую силу актов Главы государства. Существует точка зрения, что любой акт Президента имеет безусловное верховенство над законами.

В заключение данного вопроса необходимо подчеркнуть, что значимость закона в правовом регулировании общественных отношений вовсе не означает монополии парламента на принятие актов, имеющих силу закона. Однако, наделяя главу государства правом издания таких актов, на наш взгляд, следует исходить именно из их соответствия закону по юридической силе. При этом нельзя игнорировать то обстоятельство, что практика издания актов Главы государства, имеющих силу закона, еще только начинает складываться в нашей республике. И здесь особенно важно, чтобы она формировалась не спонтанно, а имела надлежащую теоретическую основу, поскольку совершенство нашей системы законодательства во многом зависит не только от заложенных в Конституции правовых механизмов, но и от эффективности их использования.

3. Характеристика некоторых  видов подзаконных

актов

В системе нормативных правовых актов, помимо законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием "подзаконные нормативные правовые акты". Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законодательными актами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний [53, с. 17].

Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать "свои" правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п. [13, с. 82].

Правовая система Республики Беларусь историческими корнями тесно связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных актов, по юридической силе стоящих ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это – обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.) не должны были противоречить закону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п. [35, с. 10].

В современной Республике Беларусь к подзаконным нормативным правовым актам относятся: 1) нормативные постановления палат Национального Собрания Республики Беларусь – Палаты представителей и Совета Республики; 2) нормативные постановления Правительства Республики Беларусь; 3) нормативные правовые акты (постановления, приказы и др.) республиканских органов государственного управления и Национального банка Республики Беларусь; 4) акты Верховного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь), Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь), Генерального прокурора Республики Беларусь; 5) акты органов местного управления и самоуправления.

Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, исходя из белорусских реалий [25, с. 52], можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение законодательного акта, в соответствии с законодательным актом для его дальнейшей конкретизации и развития.

Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как "на основании и во исполнение закона (или декрета, указа Президента Республики Беларусь)", "не должны противоречить закону", "в соответствии с законом " и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законодательных актов.