Разделение политической власти в современном мире

Смешанная форма правления - на мой взгляд, для нашей страны наиболее поучителен пример конституционного развития Франции. При многопартийной системе и  неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов, реставраций  сменились почти все мыслимые формы правления, и они все  показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика, установленная под руководством Шарля де Голля, смогла эффективно функционировать при многопартийной системе и принесла стране стабильность. Основные черты полупрезидентской республики - широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит непосредственно ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность. Правительство несёт политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Полупрезидентской республикой, на мой взгляд, является и Российская Федерация по Конституции 1993 года. [4. с - 205]

Полупарламентская республика (Германия) отличается более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).

Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа.

Одна  из последних тенденций в мировой  конституционной практике - сближение  форм правления. После 1958 года всё большее  распространение получает смешанная (президентско-парламентская, полупрезидентская) форма правления, получила реализацию она и в Конституции РФ 1993 года.

Советская и суперпрезидентская формы правления - для двух республиканских форм правления разделение властей не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю. Для суперпрезидентской республики характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).

Основные  тенденции развития разделения властей - с течением времени концепция  разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали  появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества. Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях". Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.

Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции  развития концепции разделения властей  в мировой конституционной практике: (1) утверждение единства государственной  власти, (2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений" государственной  власти, (3) сближение форм правления, распространение смешанной формы правления, (4) усиление исполнительной власти. [2. с - 172]

5. Разделение властей в современном  Российском государстве и система  государственных органов РФ: конституционное  закрепление и общая характеристика

Конституционное закрепление разделения властей - согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы  осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ  осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления"1. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

Согласно  статье 10 Конституции РФ "Государственная  власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".

Проблемы  разделения властей в Российском государстве и государственные  органы с особым статусом - тремя  основными "ветвями власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов  РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, "в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей"1. В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсмены (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно относятся к одной из основных "ветвей власти", особенно хорошо это видно на примере прокуратуры. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение: "Non ex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму. Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М. В. Баглай определяет большинство из этих органов как «органы государственной власти с особым статусом». О. Е. Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти» и «особой группы государственных органов прокуратуры». В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что «концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер», что «в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию». [7. с - 267]

В большинстве  конституционных государств, в которых  принцип разделения властей положен  в основу организации государственной  власти, существуют государственные  органы, формально и функционально  не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные  органы с особым статусом. Наличие  в государстве таких органов  и даже их систем ещё не опровергает  теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.

Методы  исследования разделения властей - в  настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется  система государственных органов  Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые  другие негосударственные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится  к исследуемой теме.

Политическую  власть и государственные органы "по вертикали" предлагаю подразделять по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни. В основу такой классификации положена не принадлежность к системе федеральных либо региональных органов государственной власти, а территориальная сфера действия соответствующих органов.

Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они  мне представляются, следующим образом:

1) избирательные  органы (комиссии), образующие вместе  с избирательным корпусом "дополнительную  ветвь" власти - "избирательную власть";

2) глава  государства (Президент РФ) и органы  при нём, образующие дополнительную  ветвь государственной власти - "президентскую власть";

3) законодательные  органы, образующие законодательную  власть, а также учредительные  органы, образующие "особое ответвление" - "учредительную власть";

4) система  исполнительных органов, образующих  исполнительную власть, а также  специализированные органы с  особым статусом (органы Банка  России), образующие "особое ответвление";

5) суды, образующие в системе судебную  власть, а также органы при  судах, органы судейского сообщества и квалификационные коллегии судей, образующие несколько "особых ответвлений";

6) независимые  контрольно-надзорные органы (органы  прокуратуры, органы финансового  контроля, омбудсмены), образующие "дополнительную ветвь" государственной власти - "контрольно-надзорную власть". [8. с - 48]

Если  взять за основу данную классификацию  и сопоставить её с конституционным  принципом народовластия и тремя  конституционно закреплёнными формами его реализации, то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).

6. Глава государства - Президент  РФ и органы при нём

Место Президента РФ в системе разделения властей - часть 1 статьи 80 определяет Президента РФ как главу государства и  устанавливает в общем виде его  функции. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (иначе говоря - координирует деятельность "ветвей власти"), определяет в соответствии с федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики, представляет Россию как глава государства внутри страны и в международных отношениях. Президент избирается гражданами РФ на четырёхлетний срок полномочий с возможностью переизбрания на второй срок. Он не подотчётен Федеральному Собранию, не несёт перед ним политической ответственности и может быть отрешён от должности только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.

Указы и  распоряжения Президента РФ, с одной  стороны, должны соответствовать Конституции  РФ и федеральным законам (то есть они являются подзаконными актами), с другой стороны, они являются обязательными  для исполнения на всей территории РФ. По сложившейся конституционной  практике Президент РФ издаёт указы  не только в тех случаях, когда  это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и  в случае обнаружения пробелов в  законодательстве.

Президент обладает широкими полномочиями по отношению  к исполнительной власти. Он играет решающую роль при формировании Правительства, назначает Председателя Правительства  с согласия Государственной Думы (но при этом имеет возможность  настаивать на определённой кандидатуре  под угрозой Государственной  Думы), по представлению Председателя Правительства назначает его  заместителей и освобождает их от должности, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства (данное полномочие в настоящее время является "спящим"), объявлять об отставке Правительства отменять постановления и распоряжения Правительства, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Президент РФ как Председатель Совета Безопасности РФ и Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таких, как Министерство обороны, ФСБ России, МИД России, МВД России, МЧС России. Нормативные указы Президента обязательны для Правительства и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу"1, многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления. [3. с - 207]