Понятие "группы интересов" и "группы давления" и основные критерии их анализа

Группы поддержки —  такие группы, которые стремятся  к достижению определенных ограниченных целей. К ним относятся различные экологические движения, антивоенные организации и т.п. Эти группы, как правило, отличаются аморфной структурой, отсутствием четкого членства, иногда им присуще спонтанно организованное руководство. Вместе с тем некоторые из них с течением времени могут превращаться в постоянно действующие структуры, обладающие значительной степенью организованности и более/менее разветвленной структурой управления. Иногда группы поддержки оказывают существенное влияние на политический процесс и обладают солидным политическим весом. Следует отметить, что разные группы интересов используют различные каналы влияния на принятие политических решений. Можно отметить определенную закономерность: чем «современнее» группа интересов, тем меньше она использует непосредственные каналы и механизмы воздействия на государственные институты, тем больше она стремится воздействовать на общественное мнение.

Классификация групп  давления как политической силы, отличной от других сил, требует вычленения их характерных признаков. Не всякая группа, воздействующая на власть, представляет собой группу давления. Она должна обладать следующими признаками: оформленностью организационной структуры; защитой собственных интересов (т. е. цели давления являются ее собственными целями); существованием ее как автономного центра принятия решений, а не как инструмента в руках другой организации; оказанием группой эффективного давления.

Американские политологи Г. Алмонд и Д. Пауэлл выделили четыре типа групп интересов по степени их специализации и организованности:

1) спонтанные группы  интересов, включающие стихийные,  эфемерные и часто ориентированные  на насилие интересы (например, интересы, выявляющиеся во время бунтов, манифестаций);

2) неассоциативные группы интересов, объединяющие интересы неформальных, непостоянных и ненасильственных группировок (складывающихся, например, на основе родственных связей, веры), характеризующихся отсутствием непрерывности существования и организованности;

3) институциональные группы интересов, т. е. интересов формальных организаций (партий, собраний, администрации, армии, церкви), наделенных помимо выражения интересов и другими функциями (например, сплоченная группа офицеров, руководящий орган партии);

 4) ассоциативные группы интересов добровольных и специализирующихся на выражении интересов организаций: профсоюзов, группировок деловых людей или промышленников, этнических или религиозных ассоциаций граждан [6, с.129].

3. Лоббизм: сущность, формы и методы

Лоббизм – это особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Характеризуя эту сферу деятельности, Сэм Блэк писал: «Для любой организации значимость парламентских контактов в практической сфере применения PR зависит от конкретных её интересов. Если находящийся в стадии разработки в парламенте законопроект необходим ей или, наоборот, неудобен, то он представляет для нее несомненный интерес. В подобных случаях наиболее разумным было бы обратиться за помощью к специалисту, который бы дал консультацию по вопросам парламентской процедуры. Поэтому для ускорения или, наоборот, противодействия процессу принятия решения парламентом в действие вступают лоббисты» [6,c.75].

Лоббизм появился давно. Считается, что  традиция лоббизма как специфического политического явления восходит ко времени президентства Улисса Гранта – прославленного генерала Гражданской войны в Америке. По вечерам этот президент со своей «командой» имел обыкновение «расслабляться» в холле одного из отелей Вашингтона. Там его министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали просьбы и давали обещания выполнить их.

Существуют два противоположных  подхода к сущности лоббизма: с  одной стороны, он рассматривается  как механизм посреднической деятельности между общественностью и государством, с другой – как механизм манипулирования  действиями членов законодательной  и исполнительной власти с целью продвижения интересов отдельных финансово-промышленных групп и корпораций. И в том и в другом случае лоббизм выступает неотъемлемой частью политической жизни государства.

Лоббизм в современных, цивилизованных формах – широко используемое легальное средство влияния снизу на аппарат государственной власти. Основная задача лоббирования – добиться того, чтобы в законодательных и нормативных актах государственной власти учитывались специфические интересы разных групп общественности и организаций, не противоречащие интересам общества.

В российской политической жизни лоббизм прочно утвердился в роли полукриминальной деятельности. Все попытки принятия закона о  лоббизме в Российской Федерации  остаются пока безуспешными. Проекты  такого закона существуют, но упорно торпедируются определенными силами (возможно, самими лоббистами).

Иностранные государственные  чиновники после отставки нередко  занимаются лоббированием. В России подобная деятельность также получила распространение. Имея возможность  от имени серьезных исследовательских организаций мелькать в коридорах власти, лоббисты решают конкретные вопросы тех или иных заказчиков. Прежде всего, такая работа ведется в исполнительных органах власти, в министерствах и правительстве РФ, когда необходимо «приделать ноги к документу». Используются всевозможные центры политических и стратегических исследований, институты военных, экономических и финансовых проблем, возглавляемые бывшими чиновниками.

Более сложно в интеллектуальном плане заниматься лоббизмом в российском парламенте. Отдельные депутаты сами превратились в лоббистов и практически не скрывают этого. Многие крупные компании формируют и оплачивают специально созданные группы (юристов, политиков, экономистов), которые в течение длительного времени работают над теми или иными законами. Особенно преуспели нефтяники, которые поняли, что лоббирование их интересов в парламенте и правительстве жизненно необходимо для них. Ниву лоббизма успешно освоили такие компании, как «ЛУКойл», ТНК, «Сибнефть». Одной из первых компаний, создавших и финансировавших лоббирующие группы, была компания ЮКОС.

Лоббистская деятельность отличается следующими чертами.

Во-первых, лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно даже вывести такую закономерность: лоббизма больше, как правило, там, где сконцентрирована реальная власть. То есть лоббизм — своего рода признак власти, ее специфическая отметина. И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Органы власти и должностные лица выступают объектами воздействия лоббистов.

Во-вторых, лоббистская  деятельность всегда ведется в чьих-либо интересах (классов, слоев, регионов, партий, общественных организаций, наций, конфессий  и т.п.).

В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными структурами (законодательными и исполнительными органами власти).

В-четвертых, лоббизм  допускает возможность отстаивания  интересов не только организаций  и объединений, но и отдельных  лиц. Ведь у определенных граждан  и их коллективов могут быть как  общие, так и сугубо индивидуальные интересы. И те, и другие важно научиться законно отстаивать.

В-пятых, лоббизм представляет отдельным гражданам и группам  граждан возможность косвенно участвовать  в создании и подготовке правовых и политических решений, и это  весьма важно, поскольку большинство этих групп может не иметь представителей в парламенте, заинтересованных в отстаивании их интересов, аналогично и в органах исполнительной власти.  
Встречаются различные классификации предмета лоббирования. 
Согласно одной из них есть три основных  предмета, которые лоббируются в органах власти:

- ресурс (когда предпринимаются  действия для того, чтобы получить  в свою пользу общественный  ресурс),

- проблема (когда предпринимаются  действия по разрешению проблемной  ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и т.п.),

- позиция (предпринимаются  некоторые действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию и  т.п.).

Так или иначе, в перечень этих трех предметов попадают все  лоббируемые интересы субъектов. К  ним можно отнести: принятие льготного налогообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных, льготные условия акционирования и приватизации; введение протекционистского таможенного обложения, кооптацию в Правительство и парламент своих представителей, работа со СМИ и др. Таким образом, любой предмет, лежащий в сфере интересов субъектов лоббизма может стать предметом лоббирования.

Объекты лоббистской  деятельности: органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне.

Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм  преследует преимущественно социально-экономические  цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т.д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ.

Цели, которые преследует лоббизм, могут достигаться различными средствами и методами. Их выбор  зависит от политико-правовой ситуации, складывающейся в данной стране, потенциальных  возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. В мировой и российской практике распространены следующие формы лоббизма: выступление на слушаниях в профильных комитетах законодательного органа; составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента; организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений; проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей; психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей); митинги, забастовки, демонстрации, пикеты и т.п.

К методам лоббирования, признаваемых в законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в  федеральных органах государственной власти» (РФ), относятся:

- представление в федеральные  органы государственной власти  проектов законов, указов, распоряжений, постановлений и других нормативных  актов, документов и информационных  материалов, касающихся полномочий  соответствующих органов государственной власти.

- участие в обсуждение  комитетами и комиссиями Федерального  Собрания, органами исполнительной  власти законопроектов, документов  и материалов, указанных выше.

- устные и письменные  контакты с депутатом, должностным  лицом федеральных органов государственной власти по поводу интересов физического лица или организации, в пользу которых осуществляется лоббистская деятельность.

- экспертиза   проектов  законов и иных нормативных  актов федеральных органов государственной  власти с представлением последним результатов экспертизы в том случае, если она осуществляется не по запросам этих органов.

Очевидно, что в результате нерешённости выявленных проблем лоббирование в российском парламенте уже приобретает  некоторые оригинальные, неестественные формы. Например, сегодня на передний план в Государственной Думе выступает не депутат, а чиновник, который “рулит” фракциями. «В результате все голосования можно вычислить математически». Пожалуй, единственным положительным моментом здесь является только повышение производительности законодателей. Но нельзя забывать и об оборотной стороне дела, которая заключается в смещении зависимости парламентариев от воли избирателей к воле верховной власти. Таким образом, цивилизованный  и обоснованный выход из сложившейся ситуации выстраивать нужно уже сегодня [10,c.26].

Большинство авторов  видит решение в правовом регулировании  лоббизма, что имеет под собой  основания. Зачастую предлагается принятие соответствующего закона о регулировании  лоббистской деятельности в органах государственной власти. И действительно предложение выглядит логичным и закономерным: на сегодняшний день такое явление, как лоббирование в органах государственной власти, не регулируется. Отсюда и возникают различные недосказанности, проблемы и вопросы. Стоит отметить, что такое регулирование “должно решать несколько основных задач”: содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие “как непосредственно, так и через своих представителей” в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); правовое регулирование взаимодействия профессиональных лоббистов, политических партий, общественных объединений, иных негосударственных организаций, предприятий, граждан с органами законодательной и исполнительной власти и др. В качестве целей законодательства, регулирующего вопросы лоббизма, выделяется выведение лоббизма из тени с целью снижения коррумпированности власти, а также обеспечение позитивности и конкурентного характера взаимодействия общества и власти.