Политические реформы Путина

Силовики — «правительство президента»

Если в советской системе правительство практически целиком находилось в подчинении председателя Совета Министров (исключение составляли лишь три министра — иностранных дел, обороны и КГБ, которые были членами Политбюро ЦК КПСС и негласно подчинялись прямо генеральному секретарю ЦК), то в новой России возникло, по сути дела, два правительства: «правительство премьер-министра» и «правительство президента». Это положение впервые было введено Б. Ельциным, который своим указом 1991 г. подчинил себе КГБ, МВД и Минобороны. Впоследствии это положение было закреплено в федеральном конституционном законе РФ от 17.12.1997 г. «О правительстве Российской Федерации»,[320] который переводил в прямое подчинение президента кроме указанных ведомств еще МИД и МЧС.

Таким образом, в отличие от советской регламентации в постперестроечной России разделение правительства на две части было институционализировано. К маю 2000 г. из 58 федеральных органов исполнительной власти уже 16 ведомств находилось в прямом подчинении президента РФ, что составляло 27,6 % от состава правительства. Причем «правительство премьер-министра», объединяющее 72,4 % руководителей федеральных ведомств, контролировало главным образом «экономический блок», а силовые структуры, руководители которых составляли костяк Совета Безопасности РФ, были подчинены президенту.

Административная реформа правительства, проведенная Путиным сразу в марте—апреле 2004 г. и призванная сократить бюрократический аппарат, на самом деле привела лишь к его видоизменению. Вместо 23 министерств в декабре 2003 г. после реформы их стало 15. Сократилось и число вице-премьеров. Однако общее число правительственных ведомств возросло с 66 до 80. Правительство также сохранило членение на силовой и экономический блоки (см. таблицу 13).

Таблица 13. Структура российского правительства на 06.2004 г.

В «правительстве Путина» 2003 г. силовые структуры представлены не только традиционными Министерствами обороны, внутренних дел и Федеральной службой безопасности, но и Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственной фельдъегерской службой, Службой внешней разведки, Федеральной службой железнодорожных войск, федеральными службами налоговой полиции, охраны, специального строительства, Федеральной пограничной службой, Федеральным агентством правительственной связи и информации, российскими агентствами по боеприпасам, обычным вооружениям, системам управления и проч. — всего 16 ведомств. После административной реформы 2004 г. их стало 20.

Особенностью Путинского времени стало стремительное увеличение численности военных в структурах власти, не связанных с обороной и безопасностью страны. Начиная с 2000 г. люди в погонах приходят на вторые-третьи позиции должностной иерархии всех федеральных ведомств, составляя, пожалуй, самую заметную группу в кадровом резерве. Причем если о назначении первых лиц много пишут средства массовой информации, то назначения военных на должности заместителей министров или начальников ключевых управлений «экономического блока» правительства проходят практически незамеченными. Поданным исследования «Путинская элита», среди всех заместителей министров, назначенных с 2000 по 2003 г., военные составили 34,9 %, а доля военных, назначенных заместителями министров в экономических ведомствах, достигла 7,1 %. Причем наиболее активно рекрутировались военные в министерства экономического развития (четыре замминистра-военных), промышленности (два) и связи (три), возглавляемые земляками В. Путина — Г. Грефом, И. Клебановым и Л. Рейманом. Наиболее массовый приток военных в экономические ведомства происходит из органов безопасности (ФСБ, СВР) — 45,2 % от числа всех военных, назначенных замминистрами в невоенные ведомства; из армейских структур пришло 38,7 % новых замминистров; из МВД — 16,1 %. То, что президент Путин — бывший сотрудник первого главка КГБ СССР, наложило свой отпечаток и на новые назначения: вслед за Министерством обороны, главой которого становится бывший разведчик С. Иванов, а заместителем министра — генерал-лейтенант СВР М. Дмитриев, вторым человеком в МИДе становится бывший директор СВР В. Трубников. Министерство внутренних дел — вечный конкурент КГБ еще с советских времен — возглавляет чекист Р. Нургалиев.

Но особое значение имеет то, как военные переходят на работу в экономические ведомства. По данным нашего исследования, в своем большинстве они «направляются» в министерство по рекомендации Кремля, а не по представлению соответствующего министра. При этом замминистры-военные остаются офицерами действующего резерва (ОДР). Этот статус появился еще в советские времена и официально сохраняется в нынешней системе органов безопасности. ОДР — это офицеры, которые, не прекращая своей службы в военном ведомстве, получая там зарплату и текущие задания, переходят на работу в другую организацию. Их отличия от прочих сотрудников новой службы заключаются в том, что они имеют дополнительные обязанности — составление ежемесячного отчета для «материнской структуры». При этом им сохраняются офицерские льготы (вторая зарплата, доплаты за звание и выслугу лет, удостоверение действующего офицера спецслужбы, являющееся не только пропуском, но и гарантом неприкосновенности). Получение статуса ОДР и в советское время, и теперь считается чрезвычайно престижным. Лица в статусе ОДР, как правило, играют в новой организации роль «серых кардиналов», теряясь среди других заместителей руководителя организации. В советское время деятельность ОДР была полностью нелегальна, теперь же из их прошлого не делается тайны. Как сам президент страны ничуть не стесняется своего профессионального происхождения, так и прочие чиновники не считают нужным скрывать это. Более того, после прихода Путина к власти чиновники стали гордиться своим чекистским прошлым. Депутат Государственной Думы и бывший чекист Г. Гудков в интервью со мной сказал, что в приходе офицеров спецслужб на посты замминистров нет ничего удивительного. Эта практика широко использовалась в советское время, а теперь лишь восстановилась.[321]

Привлечение ОДР на работу в правительственные структуры свидетельствует о том, что президентская администрация активно создает новый кадровый резерв «комиссаров при командирах». Это доверенные лица президента, призванные стать «оком государевым» в экономике, что в конечном счете направлено на усиление контрольной функции Кремля. Вопрос только в том, займут ли эти «комиссары» через некоторое время ключевые посты в государстве или их роль — оставаться в тени. Осуществление первого варианта будет свидетельствовать о дальнейшем укреплении милитократии в стране, осуществление второго — о восстановлении ФСБ функций политического сыска.

Реформирование КГБ и ослабление армии в 1991–1993 гг. вызвало выброс в общество примерно 300 тысяч старших офицеров и генералов. В стране образовалась большая группа молодых отставников, которые должны были найти себе применение на гражданской службе. Этим воспользовались коммерческие структуры, ставшие основными потребителями услуг офицеров, которые занялись созданием служб безопасности, охраны, экономической разведки, информационно-аналитических управлений. Ценность этих кадров заключалась в том, что они были не просто профессионалами своего дела, но и являлись источниками связей в государственных структурах и правоохранительных ведомствах. Этих связей очень не хватало предпринимателям, успех бизнеса которых прямо зависел от государства. Особенным спросом на рынке труда пользовались выходцы из КГБ, так как их интеллектуальный и профессиональный потенциал считался выше, а «специальные навыки» были особенно ценны. В 90-х гг. каждая уважающая себя частная компания имела в штате хотя бы одно подразделение, возглавляемое генералом КГБ. В крупнейших банках и нефтяных компаниях работали чекисты, ранее занимавшие самые высокие посты в КГБ СССР. Прослойка военных в бизнес-структурах год от года росла, так как уже попавшие в штат фирм офицеры нуждались в помощниках и использовали любую возможность, чтобы перетащить бывших сослуживцев на высокооплачиваемую работу. Другая часть покинувших службу офицеров занялась созданием собственных компаний, как правило, частных охранных предприятий (ЧОПов), которые занимались не только вопросами безопасности, но и экономической разведкой, лоббированием, информационно-аналитической деятельностью. Еще одним типичным занятием отставников стала военная коммерция: они перешли на работу в многочисленные организации, торговавшие оружием и «сопутствующими товарами».

Отставные офицеры, рассеянные по частным фирмам, не прекращали контактов друг с другом, а также с материнской организацией. Более того, их контакты развивались по мере того, как в ходе их деятельности вставали все новые и новые задачи. Если офицерам, находящимся на действительной службе, была присуща некоторая корпоративная замкнутость (чекисты общались с чекистами, милиционеры — с милиционерами, а армейские — с армейскими), то теперь «военный корпус» внутри коммерческой структуры активно налаживал связи между бывшими и действующими военными всех сортов. Отставники, работающие в бизнесе, образовали своеобразное братство объединенное взаимопониманием и взаимопомощью. Члены этого братства регулярно встречались, имели обширные связи во властных и правоохранительных структурах. Они создали целый ряд общественных ветеранских организаций, которые имеют опыт успешного проведения своих кандидатов в законодательные органы власти.

Массовый переход военных в бизнес не был плановой операцией государства. Было бы преувеличением считать, что власть сознательно внедряла офицеров в коммерческие структуры с целью дальнейшего использования в качестве агентов влияния (хотя и такие случаи имели место). Никто не просчитывал последствия такой «милитаризации бизнеса». Да и не все отставники, проработав не один год в частном секторе экономики, сохранили свою преданность материнским ведомствам. Многие ассимилировались, утратили связи с коллегами. Но мои многолетние исследования показывают, что большинство военных сохраняют свои корпоративные связи. Базой для формирования солидарности военных-бизнесменов является идеологическая общность.

Военная среда в советское время была одной из наиболее идеологизированных. Высшие учебные заведения, готовившие офицеров, много времени уделяли пропаганде советских ценностей, воспитанию патриотизма. Советские офицеры были группой общества, отличавшейся особой склонностью к коммунистической ортодоксии и великодержавности. Среди них почти невозможно было встретить критика советского режима, тем более диссидента. Их массовый уход с военной службы в 90-е гг. был болезненным: военные оказались в среде, которую они считали враждебной. Молодые пенсионеры с коммунистическими взглядами перешли на работу к нуворишам, которых изначально ненавидели. Однако материальные стимулы сыграли свою роль, и чем дольше эти люди работали в бизнес-структурах, чем больше зависели от олигархов и новых русских, тем либеральнее становились их взгляды.

Эта новая зависимость была сродни наркотической: привыкнув к высоким зарплатам, дорогим автомобилям и прочим благам, которые получали из рук магнатов, они уже не могли легко расстаться с прелестями нового образа жизни. Их взгляды стали претерпевать метаморфозы: коммунистический пафос ослабевал, советская мифология теряла свою былую власть над их умами. Но полностью отказаться от своих убеждений эти люди тоже не могли. Они презирали «предателей-перевертышей», сменивших взгляды на прямо противоположные, и гордились тем, что по-прежнему голосуют за компартию. Постепенно взгляды отставников-бизнесменов очищались от советской демагогии. Марксистско-ленинская фразеология сменялась патриотической и славянофильской, а их экономические взгляды становились все более рыночными. Они сохранили ностальгию по «великой державе», по тем временам, когда роль военных ведомств была совсем иной. Работая на нуворишей, они все же свято верили, что придет время, когда начнется настоящая борьба с коррупцией и казнокрадством. Бывшие офицеры продолжали считать себя коммунистами, став носителями идеологии патриотизма и государственности.

Такой же путь идеологической трансформации проделал и сам В. Путин, перейдя с оперативной работы в КГБ на пост помощника одного из самых известных демократов России — мэра Санкт-Петербурга А. Собчака. Воспитанный коммунистом, он оказался в чуждой среде демократов. Метаморфоза его воззрений была типична для всех бывших военных реформенных лет: амбивалентное сознание, принимающее как новый рынок, так и старые идеи великодержавности и социалистического равенства. Путин, как и многие другие военные, стал одновременно и левым и правым. Впитав с молоком матери идеологию социализма, он адаптировался к новым демократическим веяниям, научился говорить на языке западных ценностей. В нем (так же как и в его коллегах по службе) эклектично уживались фрагменты разных (и даже противоположных) идеологий. В мышлении нового президента, как в капле воды, отразились все противоречия эпохи, пытающейся провести Россию между Сциллой советского величия и Харибдой новых демократических перспектив.

Именно потому, что президент Путин прошел тот же путь, что и другие военные, он был так близок и понятен им. Военные-отставники, работающие в бизнесе, стали, пожалуй, самыми последовательными и верными сторонниками президента. Многие из них были бы не прочь вернуться на «государеву службу» в случае политической мобилизации (правда, если бы она была подкреплена материально). Но они готовятся для иной задачи — представлять интересы государства в бизнесе.

Итак, удельный вес военных во властных структурах в 2000-е гг. заметно возрос. Причины этого процесса кроются не только в том, что президентом РФ стал человек в погонах. Более того, сам приход офицера безопасности на высший государственный пост был обусловлен рядом объективных факторов, которые возникли задолго до Путина. Предпосылки повышения роли военных в обществе связаны с предыдущими годами революционных реформ, приведших страну к системному кризису. Крайнее ослабление государства, разрушение управленческих сетей, коррупция и беззаконие, воцарившиеся в России, привели к тому, что Кремль практически перестал контролировать ситуацию. Губернаторы превратились в удельных князей, олигархи мнили себя новыми правителями страны, медиамагнаты шантажировали власть, чиновники получали взятки за исполнение своих прямых обязанностей. Всем им казалось, что теперь они правят страной, ставят условия и определяют правила игры. В этой ситуации появление проекта «президент-военный» было вполне логичным. Кто еще мог остановить неуправляемый процесс расползания «политического желе», в которое превратилась Россия? Милитаризация власти часто следует за политическими кризисами, расшатывающими основы государственности. Самый быстрый и простой способ усиления государства — это опора на военных, которые становятся главной силой порядка.