Политические реформы Путина

Характерной особенностью стиля Путина является то, что он не использует для выработки стратегических решений ни один из формальных институтов власти. Он тесно работает с частью Совбеза, с некоторыми министрами и некоторыми силовиками. Ни одна из существующих структур его не устраивает в качестве стратегического центра.

Однако эти три стратегические группы элиты имеют неодинаковый вес. Несмотря на важность экономической составляющей, здесь все же не было проведено принципиальных реформ, что позволяет говорить об относительном снижении веса экономического блока команды В. Путина. Вспомним, какую новаторскую роль играли экономисты (Е. Гайдар, А. Чубайс и др.) при Ельцине, когда ход экономической реформы кардинально изменил облик страны. Путин лишь продолжает начатый его предшественником процесс «маркетизации», не меняя его направления и сути. Все путинские экономические шаги носили не стратегический, а тактический характер. Это было поступательное движение по ранее выбранному курсу, а не структурная перестройка экономики. Поэтому можно говорить об изменении баланса сил внутри элиты, связанном с уменьшением стратегической роли экономической элиты и увеличением роли военной элиты. При этом стратегический центр также поменял свое местоположение (см. рисунок 9).

Рисунок 9. Конфигурация элиты при Б. Ельцине

Рисунок 10. Конфигурация элиты при В.Путине

Роль военных в Путинском режиме

После победы в 2000 году на президентских выборах подполковника госбезопасности В. Путина во властные структуры хлынул поток людей в погонах. На сегодняшний день в России каждый четвертый представитель элиты — военный. И их число продолжает возрастать. Почему это произошло и какие опасности таит в себе милитократия?

Известно, что Владимир Путин стал президентом благодаря тому, что Ельцинская элита избрала его на роль «преемника». Общенародные выборы были уже делом техники. Принципиально вопрос был решен задолго до выборов. Поиски преемника начались в 1998 г., когда авторы идеи сформулировали основные параметры личности кандидата на пост президента: он должен был быть достаточно молодым военным с опытом политической деятельности, лояльным к действующей власти, умным, прагматичным, умеющим нравиться. «Кастинг» кандидатов на пост «преемника» начался с назначения Н. Бордюжи в 1998 г. секретарем Совета Безопасности РФ. Просматривались и кандидатуры А. Лебедя, Е. Примакова, С. Степашина. Лучшим из возможных кандидатов был признан В. Путин. Почему же Ельцинская элита так безоговорочно считала, что новым президентом должен быть человек в погонах?

В Советском Союзе военные ведомства были одним из столпов власти, ее опорой, но никогда не претендовали на прямое вмешательство в политику. Военных не принято было назначать на высокие гражданские посты, в то время как их ведомства нередко оказывались в подчинении гражданских лиц — партийных функционеров. Так, анализ назначений в КГБ СССР за период 1989–1991 гг. свидетельствует о том, что 41 % руководителей парашютировал в структуры госбезопасности с партийной или комсомольской работы.[311] В высших эшелонах власти военные составляли совсем небольшую группу: членами Политбюро ЦК КПСС традиционно были министры обороны, внутренних дел и глава Комитета государственной безопасности СССР. В брежневском Политбюро образца 1981 г. военные были представлены лишь двумя министрами.[312] Накануне перестройки эта группа составляла примерно 10 % от численности ЦК КПСС, причем наибольшее представительство имел армейский генералитет (от 20 до 30 человек в разные периоды), в то время как руководители МВД и КГБ были представлены 1–3 чел.[313]

При М. Горбачеве начался распад армии и КГБ, их репутация была подорвана, а общественное мнение резко негативно оценивало их деятельность. Этот процесс был усилен при Ельцине, когда число самостоятельных военных ведомств федерального уровня перевалило за двадцать, главным образом в результате расчленения КГБ СССР. На базе Комитета госбезопасности были образованы: Служба внешней разведки РФ (первое главное управление), Федеральная служба охраны (девятое управление), Федеральная пограничная служба (на базе погранвойск при КГБ), Федеральное агентство правительственной связи и информации (на базе управления правительственной связи КГБ), Главное управление специальных программ при президенте РФ (на базе пятнадцатого управления КГБ) и др. Были созданы и совершенно новые структуры, при формировании которых использовались преимущественно офицерские кадры КГБ.[314]

Таблица 10. Социальный бэкграунд руководителей территориальных управлений КГБ СССР 1989–1991 гг.[315][316]

Увеличение числа военных ведомств соответствовало политическим настроениям: общество видело в военных (и особенно в сотрудниках спецслужб) угрозу гражданским свободам и правам человека и требовало расформирования ведомств-монстров, сокращения военных расходов, прекращения преследования инакомыслия. В ходе реформ 1991–1995 гг. КГБ был не только расчленен, но и деморализован, а Российская армия обнищала и находилась в упадке. Все эти изменения происходили на фоне общего ослабления государства. Репрессивный аппарат пришел в упадок, правоохранительные структуры были коррумпированы сверху донизу. В государстве царили хаос, беззаконие и произвол. Масштаб этих разрушительных процессов был настолько велик, что начал представлять опасность не только для общества, но и для самой элиты. В последние годы ельцинского правления стало ясно, что без укрепления государства элита может потерять свои позиции.

При создании и дальнейшей реализации проекта «президент — военный» сыграл свою роль и миф о Юрии Андропове как правителе, который мог бы (но не успел) реформировать советскую систему, не подвергая ее сокрушительному слому. По плану стратегической элиты Путин должен был стать «реализованным Андроповым». Этот план предполагал консолидацию общества, восстановление управляемости и усиление контрольных функций государства, восстановление ряда советских институтов власти. Как ожидалось, реализация плана должна удовлетворить требованиям как элиты, так и общества. Так в недрах администрации президента вызрел план перехода власти от Ельцина к преемнику-военному, осуществление которого принципиально изменило профиль российской элиты.

Проект приведения президента-военного к власти подкреплялся общественным мнением, которое давно ждало наведения порядка и пресловутой «сильной руки». Репутация военных как честных, ответственных, политически не ангажированных, исполнительных профессионалов, действующих по принципу «сказали — сделал», выгодно отличала их от членов других элитных групп, имидж которых прочно связался с воровством, коррупцией, демагогией. Кроме того, в условиях общего распада государственных институтов, военные сохранили организацию, построенную на дисциплине и единоначалии, прямо связанную с федеральным центром. Они имели многочисленные региональные структуры, пронизывающие все общество, что позволяло использовать их как управленческую сеть. Они казались «силой порядка» российского общества.

По плану, президент-военный должен был не только упорядочить работу государственных органов, но и усилить «человеческий фактор»: повысить надежность и исполнительность каждого государственного служащего на всех этажах политической машины. Каким образом можно было решить эту задачу? Самым коротким путем для нового президента была бы мобилизация на государственную работу людей, привыкших к военной дисциплине. Механическая исполнительность солдата казалась быстрым и простым способом вернуть функциональную эффективность власти. Военная подготовка, подразумевающая беспрекословное подчинение начальнику, привычка к коллективным действиям оказались в данной ситуации стратегически необходимыми качествами. Бюрократическая дисциплина начинает свое возрождение с «мобилизационной политики» — призыва людей в погонах на государственную службу.

Мобилизация военных во власть

Массовое привлечение военных на государственную службу было вызвано также отсутствием кадрового резерва госслужащих. Советская номенклатура была сильна именно своей методичной работой с резервом, который форсировался постоянно и для всех уровней власти. Перестройка разрушила этот институт, а последующие годы реформ завершили деструктивную работу в этом направлении. При Ельцине возникла разночинная по своему происхождению элита, рекрутированная из самых экзотических социальных групп и не имеющая серьезного управленческого опыта: там были доценты, спортсмены, священники, отставные унтер-офицеры, циркачи, экстрасенсы, врачи и проч., и проч. Хотя выходцы из старой номенклатуры по-прежнему составляли костяк элиты, они, как правило, не претендовали на первые роли.

Для нового президента особенно важен был вопрос о формировании группы поддержки. Вполне логично, что первым призывом были затронуты те, кого Путин знал и кому он доверял: его сослуживцы и земляки. Социальной опорой президента сразу стал офицерский корпус, сотрудники всех типов силовых и правоохранительных структур, специалисты военно-промышленного комплекса. Постепенно вокруг Путина формируется коалиция сторонников, состоящая из его прежних сослуживцев и старых знакомцев, которые вслед за своим патроном совершают «большой скачок».

Данные исследования «Путинская элита» свидетельствуют о том, что в целом процесс подтягивания «своих людей» по большинству параметров мало отличался от предшествующих периодов смены власти: своих земляков приглашали на работу в центр и Брежнев, и Горбачев, и Ельцин. Данные, приведенные в «При Ельцине», показывают, что возникла разночинная по своему происхождению элита, рекрутированная из самых экзотических социальных групп и не имеющая серьезного управленческого опыта: там были доценты, спортсмены, священники, отставные унтер-офицеры, циркачи, экстрасенсы, врачи и проч., и проч. Хотя выходцы из старой номенклатуры по-прежнему составляли костяк элиты, они, как правило, не претендовали на первые роли.

Таблица 11. Изменение характеристик элиты в первые два года правления Б. Ельцина и В. Путина[317][318]

Таблица 11 показывает, что главными отличительными особенностями Путинской элиты были: снижение доли «интеллектуалов», имеющих ученую степень; уменьшение и без того крайне низкого представительства женщин в элите; «провинциализация» элиты и резкое увеличение числа военных во власти. Под «военными» здесь и далее мы имеем в виду людей в погонах всех типов — офицеров армии и военно-морского флота, пограничной службы, внутренних войск, служб безопасности и проч. Для обозначения этой группы людей в 90-годы в российском политическом сленге закрепилось понятие «силовики», а совокупность военизированных ведомств России стали называть «силовыми структурами».

Увеличение представительства бизнеса во властных структурах, произошедшее в последние годы, следует отнести к процессам, связанным с объективным изменением роли новой буржуазии в обществе, нежели с личными преференциями президента. Снижение же доли женщин, провинциализация и «деинтеллектуализация» элиты явились следствием более чем двукратного увеличения доли военных во всех элитных группах (см. таблицу 12).

Таблица 12. Доля военных в элитных группах (%%)[319]

Как видим, весь период демократизации в России сопровождался ростом присутствия военных во власти. С 1988 по 2002 г. их доля возросла почти в 7 раз. Особенно сильно процесс милитаризации затронул высшее руководство страны (рост в 12 раз!). Беспрецедентное увеличение присутствия людей в погонах во всех структурах власти обеспечивалось как объективными факторами (такими как увеличение числа военных ведомств), так и субъективными («модой» на избрание военных в депутаты или губернаторы). После 2000 г. переход военных в экономику и политику приобрел массовый характер.

Особенно заметным приход военных стал в регионах, где их представительство среди глав субъектов Федерации увеличилось более чем в два раза по сравнению с 1999 годом. К середине 2002 г. среди 88 глав (без учета Чечни) 9 были военными. Еще несколько лет назад принадлежность к органам безопасности расценивалась избирателями как большой минус для кандидата. После 2000 г. настроения и электората, и региональной элиты меняются: именно военные (и в особенности сотрудники ФСБ) считаются наиболее предпочтительными фигурами. Общество воспринимает любого чекиста, претендующего на политическую позицию, как ставленника Кремля (хотя далеко не всегда это так). Избрание военных на губернаторские посты становится настоящей модой. Если до 2000 г. военные с большим трудом побеждают на губернаторских выборах (например, А. Лебедь в Красноярском крае или В. Семенов в Карачаево-Черкесии), то после прихода офицера госбезопасности В. Путина к власти победы кандидатов-военных следуют одна за другой: в Московской области — герой афганской войны генерал Б. Громов, в Калининградской — адмирал В. Егоров; в Воронежской — начальник местного управления ФСБ В. Кулаков; в Ульяновской — армейский генерал В. Шаманов; в Ингушетии генерал ФСБ М. Зязиков; в Смоленской области — генерал ФСБ В. Маслов; в Рязанской — генерал ВДВ Г. Шпак.

Роль военных в регионах заметно повышается и после того, как вновь созданные структуры президентских полпредов начинают координировать деятельность региональных силовиков. Путинская администрация начала перевербовку руководителей территориальных управлений всех силовых и правоохранительных ведомств, которые за годы правления Ельцина всё более удалялись от центральной власти, переходя в подчинение губернаторам. Особенно сильно в зависимость от местных чиновников попали структуры МВД, налоговые органы, суды и прокуратуры. Причина такой зависимости была проста — надбавки к зарплате, получение жилья, автотранспорта и прочие материальные блага выдавались представителям федеральных органов из рук регионального главы. Связь же с центральным ведомством становились всё более эфемерной: мизерные зарплаты нередко задерживались, а назначения и отставки сотрудников стали невозможными без согласования с регионом. Зависимость федералов от региональных властей стала настолько повысилась, что губернаторы стали поговаривать о передаче вопросов назначения руководителей силовых и правоохранительных ведомств в их ведение. Выстроив вертикаль «президент — полпреды — федеральные инспектора», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп, имеющую представительство во всех без исключения регионах и состоящую в значительной степени из военных. Ни одна другая группа политической элиты не была столь милитаризована.