Политические реформы Путина

Создание Госсовета РФ — этого нового «совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти»,[287] — было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой политики. Потеряв позиции в Совете Федерации, региональные лидеры вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, пусть и на «совещательной основе». Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи членов, которые отбираются президентом РФ и подлежат ротации один раз в полгода (статья 3.8. указа № 602). Бывшие сенаторы и после реформы СФ получают федеральную «площадку» для консультаций. Создание Госсовета продемонстрировало намерение В. Путина расширить круг проводимых консультаций и «нулевых чтений» со всеми значимыми группами российской элиты для того, чтобы минимизировать сопротивление проводимой реформе и в то же время стремиться к достижению консенсуса по важнейшим вопросам государственной политики.

Этот этап реформы Путина привел к тому, что была устранена главная причина слабости государства, построенного его предшественником Ельциным, которая крылась в разрушении управленческой вертикали, что привело к определенному вакууму власти федеральных структур, утрате ими контроля и механизмов воздействия на политический процесс в масштабах страны, к агомизации элиты. Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на местах и наметил пути для восстановления действия механизмов управления территориями, не нарушая при этом демократических принципов (по крайне мере формально). Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное присутствие в регионах. Надо отметить, что Путин не пошел по пути, который активно обсуждался среди элиты: отменить выборы губернаторов. Мировое сообщество, без сомнения, восприняло бы такой шаг как возврат к старым методам авторитарного правления. Была избрана иная стратегия — ввести в каждый регион президентских назначенцев, которые в новой иерархии власти заняли более высокое место, нежели главы субъектов Федерации при Ельцине. Реформа Путина 2000 г. восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над регионами. Если весь период правления Ельцина власть рассредоточивалась, перемешаясь от центра к регионам, то в первый же год правления Пугина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональных лидеров Кремлю была преодолена.

Реформа Государственной Думы и новые принципы партийного строительства

Следующей по важности задачей после приведения губернаторов к послушанию стало изменение фактического статуса Государственной Думы и создание новых условий для партийного строительства. Ельцинская Дума в качестве политической вольницы и центра власти, оппозиционного Кремлю, совсем не устраивала Путинское руководство. Но возможные сценарии реформ были ограничены тем, что Путину досталась Дума, сформированная еще до его избрания президентом — в конце 1999 года, когда в обществе царили анти-Ельцинские настроения. Правда, предусмотрительные руководители администрации президента РФ готовились заранее к тому, что «исполняющему обязанности президента» вскоре потребуется плацдарм в парламенте, и смогли сформировать две пропутинские группы: «Единство» и «Народный депутат». Однако, несмотря на эти усилия, голоса оппозиционеров и справа и слева были все еще многочисленны.

Таблица 6. Партии власти на выборах в Государственную Думу 1993–2003 гг.[288]

Задачи, поставленные Путиным перед чиновниками его администрации, сводились к следующему: сформировать «президентское большинство» в Думе; нейтрализовать оппозицию и лишить Думу статуса «второго центра власти» в государстве; создать основу для сильной и стабильной партии власти, которая могла бы уверенно выиграть выборы 2003 года; создать условия, при которых победа партии власти и в будущем была бы делом техники; стать источником регулярного пополнения кадров элиты.

Для этого требовались многосторонние усилия как по работе с депутатами действующей Думы, так и по подготовке к следующим выборам. Нужен был новый закон о партиях, который расчистил бы политическое поле, освободив предстоящие выборы от маргинальных и радикальных организаций. Все годы демократизации с 1993 по 1999 г. количество избирательных объединений, участвующих в федеральных выборах, было труднообозримым для избирателей: в думских выборах 1993 г. участвовало 43 партии, в выборах 1995 г. — 23; в выборах 1999 г. — 28.[289]

Одной из важнейших целей закона было укрепление партии власти — института, введенного в российскую политическую практику еще Ельциным. Эта бюрократическая организация от выборов к выборам меняла название и лидера, но неизменно выполняла функции парламентского представителя исполнительной власти. Таковой она и должна была остаться. Но «кадровая партия» при Ельцине обладала рядом недостатков: она была слаба организационно, не имела внятной идеологии и даже лояльность ее влиятельных членов Кремлю вызывала подчас серьезные сомнения. Ельцинские партии власти (ПРЕС С. Шахрая, «Демократическая Россия» Е. Гайдара, «Наш дом — Россия» В. Черномырдина) на каждых выборах с трудом преодолевали необходимый процентный ценз и проходили в Думу, не имея большинства. Слабость партии власти была свидетельством слабости самого Кремля и дискредитировала президента. Перед Путиным стояла задача не просто сохранить институт «кадровой партии», но и укрепить его. Партия власти должна была стать безусловным лидером на выборах. Работа в этом направлении началась еще в 1999 г., когда В. Путин был сначала премьер-министром, а затем исполняющим обязанности главы государства. Созданный при содействии Путина блок «Единство» возглавил министр МЧС, молодой генерал С. Шойгу. Новая партия власти на первых порах отличалась теми же недостатками, что и прежние: конъюнктурностью, отсутствием идеологии и отрывом от масс.

И тем не менее блок «Единство» получил на выборах 1999 г. 23,32 % голосов,[290] что было заметно больше предыдущих достижений партий власти. Кроме того, пропутинское большинство формировалось на базе группы «Народный депутат», объединившей главным образом одномандатников, «завербованных» Кремлем еще во время избирательной гонки. «Единство» получило 64 места в парламенте по федеральному списку и 9 мест присоединившихся одномандатников, в группу «Народный депутат» вошли 58 депутатов.[291]

В дальнейшем обнаружилось, что работа Кремля по наращиванию числа своих кандидатов в Госдуме еще не закончена: фракция «Единство» увеличивает свою численность до 82 человек и в соответствии с так называемым «пакетным соглашением» получает руководящие посты в шести комитетах. Группа «Народный депутат» получает также шесть комитетов. Однако силы левых фракций по-прежнему остаются большими: КПРФ и агропромышленная группа получили 131 депутатский мандат, место спикера и руководство одиннадцатью комитетами. Правые (СПС и «Яблоко») получили 53 места и всего два комитета.[292] Соотношение сил не было устойчивым, уверенного большинства у президентских сил пока не было. Не удовлетворяясь таким положением вещей, администрация президента РФ начинает работу по консолидации сил. К кремлевскому блоку присоединяются фракция ОВР (47 депутатов), ЛДПР (16 депутатов) и группа «Регионы России» (40 депутатов).[293] В апреле 2002 г. лидеры фракций ОВР и «Единства» заявили о слиянии двух организаций в центристскую коалицию на базе вновь созданной партии «Единая Россия».[294] Такая концентрация сил позволила пропутинскому большинству пересмотреть «пакетное соглашение»: с руководства комитетов снимаются почти все представители левых фракций. Теперь расстановка сил в Думе выглядит следующим образом: пропрезидентское большинство контролирует 54 % голосов и 80 % комитетов; левые — 28,7 % голосов и 6 % комитетов; правые — 11,8 % голосов и 13 % комитетов.

Таблица 7. Структура Государственной Думы созыва 1999 г.

Таким образом, впервые за постсоветский период президент получил уверенное большинство в Думе. Нижняя палата российского парламента перестала быть самостоятельным центром власти и встроилась в общую государственную пирамиду, где ей были отведены конкретные законодательные функции. Левая оппозиция была существенно ослаблена. Правые фракции были малочисленны и никакой опасности для режима не представляли. Это была первая серьезная победа партии власти с 1991 г.

Но надо было готовиться к следующим выборам, и президент ставит перед своей администрацией задачу — не просто подчинить себе действующую Думу, но создать механизм, при котором Кремль гарантированно будет обеспечивать себе сильные позиции в парламенте и будущем. Для этого необходим был новый закон о партиях. Принятый в 1993 г. закон «Об общественных организациях» делал слишком простой процедуру регистрации организаций, имеющих право выставлять своих кандидатов на выборах, что приводило к быстрому и бесконтрольному росту числа избирательных блоков. Их лидеры были мало кому известны, а идеология подчас выходила за рамки, разрешенные Конституцией РФ. По мнению Путина и его окружения число партий необходимо было существенно сократить для того, чтобы восстановить контроль государства над политическим процессом в целом и выборами в частности. Один из высокопоставленных кремлевских чиновников в своем интервью сказал, что «на сегодня наша главная проблема — неконтролируемые организации в регионах».[295] Именно для этого 11 июля 2001 г. в первом чтении принимается новый федеральный закон «О политических партиях».

Закон устранял всю ту неразбериху, которая возникла в первые годы введения многопартийности в России. Было запрещено дублировать названия партий и их символику, называть партии именем конкретных лиц, устанавливать ограничения на членство для людей различных полов, национальностей и вероисповеданий и проч. Ужесточились также требования к финансовому контролю над деятельностью партий. Партии становились единственным видом общественных объединений, обладающих правом выдвигать кандидаток на выборы. Закон вводил еще одно ограничение: политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежала ликвидации.[296] Этим законом вводились довольно жесткие рамки для всех российских общественных движений и объединений. Они должны были без промедления решить: или срочно заняться партийным строительством, разворачивая свои региональные структуры и приводя документы в соответствие с новым законом, либо уйти и забыть о выборах. Многие политики весьма скептически оценили новый закон, видя в нем откровенное стремление самой партии власти к монополизации избирательной системы.[297] Один из авторов данного проекта заместитель руководителя администрации президента В. Сурков, не скрывая, говорил о главенстве Кремля в партийном строительстве: «Главное проклятие „Нашего дома — России“ и теперь наше — чрезмерная бюрократичность. Что скрывать, партия создана с помошью административного ресурса, как КПСС. Но в КПСС никто не заботился, чтобы партия побеждала, — не было конкурентов… Мы не можем опростоволоситься и не выиграть».[298]

Парламентские выборы, состоявшиеся 7 декабря 2003 г., показали, что расчет был сделан верный. В новых условиях партии власти удалось набрать рекордное число голосов — 37,6 % и получить не простое, а конституционное большинство в Государственной Думе — 306 депутатских мест из 450.[299] Это было тем более удивительно, что лидеры партии «Единая Россия» не участвовали в теледебатах и их позиция сводилась к безоговорочной поддержке политики президента. В федеральном партийном списке «Единой России» числились многие действующие политики: министры, губернаторы, мэры крупных городов. Они не предполагали покидать свои посты после выборов. Их членство было сигналом президенту: мы с вами, мы покорны, мы безопасны. Сразу после выборов 37 чиновников из партийного списка «Единой России» отказались от своих мандатов.[300]

Идеология новой партии власти нигде не была заявлена. Их программа содержала самые общие положения и не отражала специфики мировоззрения. Гораздо больше о политических приоритетах «Единой России» говорили действия ее лидера — министра внутренних дел РФ Бориса Грызлова, популярность которому принесли два громких скандала: дело «оборотней в погонах» и «дело ЮКОСа». Первое (арест семерых полковников милиции) было призвано продемонстрировать общественности, что партия власти намерена серьезно бороться с коррупцией в правоохранительных органах. Второе — аресты руководителей крупнейшей российской нефтяной компании ЮКОСа Платона Лебедева и Михаила Ходорковского — потакало тем общественным настроениям, которые считали «олигархов» ответственными за все экономические проблемы страны. Оба этих действия имели успех среди многочисленных бедных слоев россиян, которые увидели в этом долгожданное «наведение порядка» и способствовали тому, что рейтинг Б. Грызлова заметно вырос.

Успех партии власти на выборах 2003 г. был обусловлен также популярностью самого президента Путина, который поддерживал «Единую Россию», хотя и отказался стать ее лидером. Тактика Кремля во время избирательной кампании сводилась не только к PR главной партии власти, но и к созданию партий-клонов, действиями которых руководила президентская администрация. Это были Народная партия под руководством Г. Райкова, Партия жизни, возглавляемая спикером верхней палаты парламента и другом Путина С. Мироновым, и партия «Родина», во главе которой стоял тандем С. Глазьев — Д. Рогозин. Из этой тройки «запасных» в Думу прошла только «Родина», набрав более 9 % голосов.

Пятипроцентный барьер также преодолела Либерально-демократическая партия В. Жириновского с 11,4 % голосов, которая на словах позиционировала себя как независимая организация, на деле же поддерживала все начинания Кремля. Единственной оппозиционной партией, получившей статус парламентской, стала КПРФ Г.З юганова, получившая на удивление мало голосов — 12,6 % (на всех прошлых выборах она имела более 20 %). Но настоящей сенсацией стал провал обеих партий демократического толка — «Яблока» Г. Явлинского и «Союза правых сил» Б. Немцова, которые не прошли 5-процентного барьера и остались за бортом большой политики. Критики режима Путина усмотрели в этом фальсификации, направленные на то, чтобы лишить оппозиционеров депутатских мандатов.

Сразу после поражения на выборах демократические партии пытались провести «работу над ошибками». Лидеры СПС Б. Немцов, И. Хакамада и А. Чубайс подали в отставку. Были сделаны попытки создать на обломках СПС новые организации: И. Хакамада объявила о намерении учредить новую либерально-демократическую партию, ряд известных политиков объявили о создании Комитета-2008, главной целью которого станут «честные президентские выборы в 2008 году».[301] Но главного, чего ждало российское общество от демократов, так и не произошло — они не объединились. Недовольство московскими лидерами привело к тому, что некоторые региональные организации СПС и «Яблока» стали действовать совместно, что вызвало внутрипартийный конфликт. Слабость демократических партий привела к тому, что молодежные активисты стали собирать митинги с участием самых разных оппозиционных сил: радикальная молодежь из Национал-большевистской партии Эдуарда Лимонова выходила на площади бок о бок с молодыми коммунистами и «яблочниками».[302] В то время как лидеры партий не могли договориться о совместных действиях, рядовые активисты почувствовали, что у них появился обший враг — новая номенклатура.

Новая Дума, в которой блокирующий пакет голосов был у сторонников Путина, сформировала комитеты и комиссии, руководителями которых стали исключительно члены фракции «Единая Россия». Более того, среди 30 заместителей председателей комитетов только семь принадлежали к «партменьшинствам». Был сформирован Совет Думы, состоящий из пяти вице-спикеров от «Единой России» и по одному от КПРФ, ЛДПР и «Родины».[303] Дума стремительно обюрокрачивалась.