Парламент и парламентаризм

В действительности наличие парламента еще не означает существование парламентаризма. В царской России в результате революции 1905-1907 гг. появился двухпалатный парламент (Государственная Дума и Государственный Совет), но парламентаризм не утвердился, так как царь неоднократно под разными предлогами распускал парламент. Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом).

Словом, правомерно говорить о парламентаризме в том случае, если помимо парламента существует такая система управления обществом, в которой, по меньшей мере, имеется:

а) четкое распределение законодательных и исполнительных функций;

б) доминирующее (привилегированное) положение законодательного органа — парламента по отношению к другим органам государственной власти. В зависимости от правового положения главы государства различаются две основные формы правления: монархическая и республиканская. В рамках этих двух форм правления на основании того же критерия (правового положения главы государства) выделяют разновидности форм правления. В монархиях — абсолютная, дуалистическая, парламентская форма; в республиках — президентская, полупрезидентская и парламентская формы правления.

Существует точка зрения, рассматривающая республиканскую и монархическую формы правления как понятия родовые, а президентскую, полупрезидентскую, парламентскую — лишь как разновидности республиканской формы правления и соотношение между ними как между общим и особенным. Таким образом, в соотношении “форма правления — парламентаризм” форма правления (монархия, республика) является первичной. Парламентаризм — это одна из разновидностей форм правления, но не форма правления в юридическом смысле этого слова.

Характерно, что в ряде стран парламентская система вполне сочетается с такой формой государственного правления, как монархия, и часто называется парламентской монархией. Понимание парламентаризма только как разновидности форм правления явно недостаточно. Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Парламентаризм характеризует и организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан, т. е. степень демократизации общества. Справедливо утверждение, что о парламентаризме следует говорить лишь в связи с демократическим правлением, хотя парламент может существовать и в авторитарных режимах.3

Дж. Локк о парламентаризме

Всестороннее обоснование парламентаризма дано английским философом конца XVII — начала XVIII в. Дж. Локком. Он приводит веские аргументы в пользу верховенства законодательной власти над другими видами власти. Сопоставляя законодательную власть с исполнительной и судебной, Дж. Локк писал: “В конституционном государстве... может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, шторой все остальные подчиняются и должны подчиняться...”. “...Законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей”. “Исполнительная власть, — специально подчеркивает Дж. Локк, — ...явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти и может быть по желанию изменена и смещена”.4

 Однако на протяжении всей истории человечества между законодательной и исполнительной ветвями власти всегда существовало соперничество, доходившее до весьма жестоких (нередко кровопролитных) форм. Исполнительная власть постоянно стремилась вырваться из подчинения законодательной. А законодательной власти постоянно приходилось быть настороже и употреблять всю свою силу для удержания верховной власти в своих руках. Прекрасно понимая диалектику этой борьбы двух ветвей власти, Локк стремится вооружить законодательную власть необходимыми и убедительными аргументами против поползновений захвата верховенствующего положения исполнительной властью. Прежде всего он утверждает, что любая ветвь власти сама подчиняется власти народа, имеет доверенный характер: “...законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенный целей, и поэтому все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию...”.5

Иногда общество вверяет исполнительную власть одному лицу (монарху или президенту), который получает от народа и право законодательства. В тех же случаях, когда исполнительная власть пытается захватить всю полноту власти, Д. Локк квалифицирует такое поведение как агрессию против собственного народа. “Я утверждаю, — заявляет философ, — что применение силы в отношении народа без всякого на то права и в противоречие доверию, ...представляет собой состояние войны с народом... Народ вправе устранить эту противодействующую силу силой же. Во всех положениях и состояниях лучшее средство против силы произвола — это противодействовать ей силой же”.6

Парламентаризм в разных странах мира

Если обратиться к современной практике организации власти в передовых странах мира, то с небольшими модификациями соотношение властей всюду повторится. В Великобритании, по праву считающейся родиной парламентаризма, парламент состоит из монарха и двух палат— Палаты общин и Палаты лордов. В этой стране нет Конституции как основного закона государства, но имеется ряд основополагающих законов, определяющих компетенцию и регулирующих взаимоотношения ветвей власти. Компетенция английского парламента признается неограниченной.

Верховенство английского парламента в системе власти предполагает: 1) верховенство законодательства (никто, кроме парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги; 3) коллективную ответственность правительства перед парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей.7

 Конституция Японии 1946 г. установила: “Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства”. Статьи 59-64 Конституции однозначно определяют законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия парламента, т. е. ключевые механизмы государственной власти находятся в руках парламента.

 Конституционная компетенция парламента может быть трех видов: неограниченная, относительно ограниченная и абсолютно ограниченная. Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция (1958г.), определившая точный перечень вопросов, по которым парламент только и может принимать законы и другие решения. Однако круг этих вопросов затрагивает фундаментальные основы жизни Франции: гражданские права и публичные свободы; уголовное судопроизводство; налоги и эмиссию денег; национализацию и денационализацию предприятий; организацию национальной обороны; образование; трудовое право, профсоюзное право, социальное обеспечение; объявление войны; доверие правительству.8

Несмотря на абсолютную ограниченность компетенции, французский парламент обладает самостоятельностью и независимостью во взаимоотношениях с другими властями. Не останавливаясь далее на подробном освещении особенностей парламентских компетенции в других странах, подчеркнем, что во всех передовых странах мира главенствующее положение парламента в системе власти определяется его фундаментальными функциями: представительной, законодательной, бюджетной, налоговой, контрольной и др. В “Общей и прикладной политологии” находим следующий набор функций парламента: представительная; правотворческая, законодательная; функция политического контроля и привлечения к ответственности; функция обеспечения политической гласности; функция легитимации.9

 В книге “Конституционное (государственное) право зарубежных стран” при  определении компетенции парламента  кроме законодательной, представительной, контрольной функций называются  также: ратификация и денонсация  международных договоров; формирование государственных органов и учреждений; полномочия в области суда, обороны и безопасности.10

 Совокупность функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения образует компетенцию законодательного органа. Специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается парламентом). Он формирует также основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, устанавливает основы их взаимодействия и сферы ведения.

Функции парламента

Главными функциями, отличающими парламент от других органов власти и определяющими его место в структуре власти (присущими абсолютному большинству парламентов стран мира), являются: представительная, законодательная, финансово-бюджетная, контрольная. Интегрирующей является властная функция парламента. Функции характеризуют сущность парламента как органа власти и парламентаризм как принцип организации всей системы власти в государствах. Рассмотрим суть этих функций более подробно:

1) Представительная функция парламента. Парламентаризм неразрывно связан с понятием демократии. В истории зафиксированы две основные формы демократии: прямая и представительная. Исторический приоритет принадлежит первой форме демократии. В родоплеменную эпоху истории человечества все жизненно важные вопросы родов и племен решались на общих собраниях их членов. По мере роста численности населения собирать всех членов родов, тем более племен, становилось все труднее: тратилось много времени на сбор людей, на обсуждение вопросов. Все чаще возникала потребность в выборе наиболее уважаемых лиц, которые бы принимали решение по поручению всех членов рода или племени. Возникла представительная форма власти. Она получила подробное описание в трудах древних мыслителей: Платона, Эпикура, Полибия, Аристотеля, Цицерона и др.

Смысл представительной власти — выражать мнение и волю избравшего ее народа. Коллегиальные органы (народные собрания, вече и т. д.) являлись исторически вызревшей формой представительной власти, которая все более утверждалась в жизни общества. Далеко не все философы согласились с такой формой представительства народных интересов. Например, Ж.-Ж. Руссо категорически высказывался за прямое народовластие, парламент считал обманом народа. В России против парламентской формы народного представительства выступал революционный демократ А. Н. Радищев. Тем не менее верх взяли практические соображения: народ страны, насчитывающий несколько миллионов человек, собрать в одном месте невозможно; принять единое решение на таком многолюдном собрании чрезвычайно трудно; добиться исполнения принятого решения абсолютно всеми еще труднее; учесть и сбалансировать интересы различных сословий невозможно.

Нужно относительно немногочисленное, но достаточно представительное и правомочное собрание, которое бы в спокойной обстановке вырабатывало устраивающие всех решения. Формы прямого волеизъявления народа (всеобщие голосования, избрание властных органов, референдумы по особо важным вопросам) сохранились, но как повседневная форма властвования, позволяющая оперативно выработать нужные обществу законы, победила представительная форма власти — коллегиальные органы.

Парламент — это единственный официальный орган народного представительства. Его представительная функция фиксирует связь с народом, нацией. Универсальность такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию, народ представляют граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. При всем разнообразии народного представительства есть нечто общее — парламентарии призваны выражать те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение главной, законодательной функции парламента. Представительство интересов различных групп населения — важнейшая функция любого парламента любой страны. Реализация этой функции достигается путем организации выборов, когда в основу избирательной системы кладется сословный, классовый или социально-групповой принцип. Смысл представительной функции в том и состоит, чтобы в парламенте были представители от всех основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах и других нормативно-правовых актах. Парламент только тогда выступает подлинным представителем народа, когда в его составе находятся крупные политические объединения, выражающие интересы значительных слоев общества. Однако исторический анализ показывает, что представительная функция парламентов в абсолютном большинстве случаев реализуется в пользу незначительного меньшинства богатых и сверхбогатых членов общества. Основной слой населения — трудящиеся, — как правило, оказываются в ущемленном положении.

2) Законодательная функция парламента. Парламент создается как орган законодательной власти. Его основная функция — принятие законов или других нормативно-правовых актов. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных личностей. Назначение закона и законодательной функции парламента — обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом. Эта мысль красной нитью проходит через все труды виднейших мыслителей человечества на протяжении всей его истории. Она пронизывает законодательство большинства стран мира.