Основы коррупции в избирательном процессе

Антикоррупционные стандарты ООН закреплены в Кодексе  поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией ГА ООН 34/169 от 17 декабря 1979 года), Международном  кодексе поведения государственных  должностных лиц (Резолюция ГА ООН  № 51/59 «Борьба с коррупцией» от 12 декабря 1996 года), Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 15 декабря 2000 года) и Конвенции ООН против коррупции (58 сессия ГА ООН, 21 ноября 2003 года)¹⁶.

«В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка отмечалось, что должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают акты коррупции. На должностных лиц возлагалась обязанность всемерно препятствовать любым таким актам и бороться с ними.»- как отмечал В.В. Кармских, доктор юридических наук.

¹⁷В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц сформулировано определение государственной должности, общие принципы осуществления официальных функций государственными должностными лицами, положение о недопустимости коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц, закреплены требования о сообщении государственными должностными лицами сведений о личных активах и обязательствах, а также об активах и обязательствах супруга (супруги) и иждивенцев.

В ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной  организованной преступности дан перечень уголовнонаказуемых форм коррупции, а в ст. 9 указаны меры выявления и предупреждения коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее.

Важнейшим международным документом в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции является Конвенция ООН против коррупции. В ст. 7 данного документа закреплена возможность государств устанавливать критерии к кандидатам и выборам на публичные должности, принимать законодательные и административные меры, чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые должности и финансировании политических партий.

На  региональном уровне существенный вклад в противодействие партийной и электоральной коррупции вносит Совет Европы.

Основополагающим  документом, заложившим фундамент общеевропейского регулирования борьбы с коррупцией стала Резолюция Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 года (1997) 24 «О двадцати Руководящих принципах борьбы с коррупцией». Руководящие принципы предполагали реализацию системы антикоррупционных мер, среди которых:

-разработка профилактических мер предотвращения коррупции;

-криминализация национальной и международной коррупции;

-установление ответственности должностных лиц за коррупционные деяния;

-обеспечение мер конфискации и лишения доходов от коррупции;

-ограничение иммунитетов от предварительного расследования и судебного преследования по делам о коррупции; проведение антикоррупционных расследований;

- принятие кодексов поведения выборных должностных лиц и антикоррупционных правил при финансировании политических партий и избирательных кампаний;

-специализация должностных лиц и органов, ответственных за борьбу с коррупцией;

- международное сотрудничество в борьбе с коррупцией.

Очередным шагом Совета Европы на пути борьбы с коррупцией явилась Резолюция  Комитета Министров Совета Европы от 1 мая 1999 года о создании ГРЕКО. С ее принятием был создан не только механизм мониторинга соблюдения Руководящих принципов борьбы с коррупцией, но и контроля за выполнением международных договоров в сфере борьбы с коррупцией.

Ведущая роль Совета Европы в европейском антикоррупционном правотворчестве проявилась при разработке и принятии Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 года) и Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 года)¹⁸. В этих международно-правовых договорах нашли отражение меры, принимаемые на национальном уровне, для установления уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию (создание специализированных органов по борьбе с коррупцией, санкции физическим и юридическим лицам, меры защиты свидетелей, содействия сбору доказательств и конфискации доходов, возмещение ущерба от коррупции, сроки исковой давности по возмещению ущерба и др.). Как отмечают О.И. Тиунов, А.А. Каширкина и А.Н. Морозов, «ратификация Российской Федерацией антикоррупционных конвенций повлекла за собой совершенствование целого ряда законодательных актов Российской Федерации, относящихся к таким отраслям законодательства, как конституционное, уголовное, административное, финансовое, трудовое и т. д.»¹⁹.

Договорная  база Совета Европы в сфере противодействия  партийной и электоральной коррупции  тесно связана с кодексами поведения местных и региональных выборных представителей, а также государственных служащих. В развитие антикоррупционных положений Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция ГА ООН № 51/59 «Борьба с коррупцией» от 12 декабря 1996 года) Советом Европы 11 мая 2000 года были приняты Европейский кодекс поведения для местных и региональных выборных представителей и Модельный кодекс поведения государственных служащих²⁰.

Согласно ст.13 Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей выборные представители при вступлении в должность тщательно соблюдают любые требования законодательства в отношении обнародования источников и сумм доходов, которые были предназначены для финансирования избирательных кампаний, а также характера и сумм расходов. В Модельном кодексе поведения государственных служащих Совета Европы установлены антикоррупционные ограничения, обязанности и ответственность госслужащих.

Среди актов Совета Европы, посвященных противодействию партийной и электоральной коррупции, видное место занимают Рекомендация ПАСЕ 1516 (2001) «О финансировании политических партий» и Руководящие принципы финансирования политических партий Венецианской комиссии (2001).

В Рекомендации ПАСЕ 1516 (2001) закреплены правовые меры, направленные на предотвращение нарушений порядка финансирования избирательных кампаний и деятельности политических партий: запрет на пожертвова ния от государственных предприятий или организаций в сфере государственного управления; запрет на пожертвования от организаций, зарегистрированных в оффшорах; ограничения на пожертвования от юридических лиц; ограничения максимального размера пожертвования; запрет на пожертвования от религиозных организаций. При нарушении установленного порядка финансирования партии должны подвергаться санкциям, в том числе полной или частичной потере государственного финансирования, обязательному возмещению государственных расходов. В случае персональной ответственности санкции предполагают лишение избранного лица депутатского мандата или временную дисквалификацию²¹.

В соответствии с Руководящими принципами финансирования политических партий Венецианской комиссии (2001) (Страсбург, 9-10 марта 2001 г.) государственное финансирование должны получать все парламентские партии. Финансирование партий должно контролироваться специально уполномоченными государственными органами (например, Счетной палатой). В разделе «Ь» указаны возможные ограничения частного финансирования: максимальный размер пожертвования в избирательный фонд; запрет на прием пожертвований от промышленных предприятий, коммерческих и религиозных организаций; первостепенный контроль пожертвований членов партии, баллотирующихся на выборах. Каждая партия должна публиковать ежегодный финансовый отчет за предыдущий год, который должен содержать перечень всех пожертвований, кроме членских взносов.

В отличие  от Рекомендации ПАСЕ 1516 (2001), Руководящие  принципы финансирования политических партий Венецианской комиссии (2001) в  качестве санкций за нарушения порядка финансирования избирательных кампаний и деятельности политических партий наряду с возможностью полной или частичной потери государственного финансирования на следующий год предусматривают отмену результатов выборов.

Специализированным  нормативным правовым актом в сфере противодействия партийной и электоральной коррупции стали принятые 8 апреля 2003 года Комитетом министров Совета Европы Рекомендации «Об общих принципах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний». В соответствии со ст. 9 указанных Рекомендаций государства должны предотвращать чрезмерные финансовые расходы политических партий и устанавливать общий размер расходов на ведение избирательной кампании. Каждая политическая партия и каждый кандидат должны вести отчетность по всем расходам на избирательную кампанию²².

Следующим элементом структуры международно-правовых основ противодействия партийной и электоральной коррупции являются акты ОБСЕ.

Хартия  европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 года) закрепила обязательства  государств- участников вести борьбу с коррупцией во всех измерениях ОБСЕ. В Бухарестской декларации Парламентской Ассамблеи ОБСЕ сформулировано требование принять законы, запрещающие тайное финансирование политических партий и кандидатов.

При подписании Парижской декларации Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (Париж, 10 июля 2001 года) была принята Резолюция «О борьбе с коррупцией и международной преступностью в регионе ОБСЕ». В Резолюции содержится призыв: к поощрению обнародования официальными лицами, политическими партиями и кандидатами на выборные должности сведений о своем финансовом положении; к принятию решительных мер для проведения в зонах конфликтов свободных и равноправных выборов при участии всего населения, проживавшего в этих местах до конфликта, как предпосылки для борьбы с коррупцией; к возможной ратификации существующих международных соглашений по вопросам борьбы с коррупцией.

В части  финансирования политических партий и избирательных кампаний необходимо обратить внимание на Рекомендации БДИПЧ/ОБСЕ по анализу законодательной базы выборов (Варшава, январь 2001 года) и Обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ (Варшава, 30 июня 2003 года).

В соответствии с Рекомендациями БДИПЧ/ОБСЕ государственное  финансирование предоставляется политическим партиям и кандидатам на основе их равенства перед законом. Эксперты ОБСЕ считают несовершенной законодательную базу, которая предусматривает исключительно государственное финансирование избирательной кампании. Любые запреты или ограничения частного финансирования могут являться нарушением права личности на свободу ассоциаций и свободу выражения.

Данное  положение Рекомендаций, рассматривающее  любые ограничения частного финансирования как ущемление прав личности, противоречит другой части Рекомендаций, в которой признается допустимость разумных ограничений размера частных пожертвований и общего размера расходов кандидатов.

В Обязательствах по проведению демократических выборов  в государствах-участниках ОБСЕ 2003 года, в отличие от Рекомендаций БДИПЧ/ОБСЕ позиция ОБСЕ об ограничениях частного финансирования смягчена. B разд. VII указано, что «государства могут устанавливать разумные ограничения на объемы частного финансирования политических партий и кандидатов, чтобы обеспечить честное соревнование в ходе выборов и понизить стимулы для коррупции и оказания излишнего влияния на политику»²³. В Обязательствах расширен перечень недопустимых источников финансирования политических партий и кандидатов: государства могут запрещать или ограничивать оказание финансовой или иной материальной и другой поддержки политическим партиям и кандидатам от иностранных граждан и организаций, государственных органов и государственных предприятий.

2.2Меры противодействия коррупции при избирательном процессе в России

В целях противодействия  коррупции и связанных с ней  грязных избирательных технологий в первую очередь необходимо:

• сделать избирательный процесс «прозрачным» для общественности (через средства массовой информации);
• организовать со стороны правоохранительных органов государственный антикоррупционный мониторинг избирательного процесса;
• усилить контроль за голосованием и подведением итогов выборов со стороны наблюдателей, в том числе международных;
• отрегулировать и ужесточить контроль взносов на выборы и другие политические цели;

Выше перечисленные  мероприятия продиктованы современной действительностью которые способствуют укреплению структур гражданского общества и усилению его влияния на политический процесс и выборы, в частности.

Российские  законодатели в избирательном законодательстве дали достаточно ясное определение понятию «подкуп избирателей». Пункт 2 ст. 56 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает осуществлять подкуп избирателей, участников референдума. Этот запрет относится к кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума и их уполномоченным представителям, а также к другим лицам и организациям при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума. Подкуп может осуществляться в виде вручения денежных средств, подарков и иных материальных ценностей.