Ольга Крыштановская. Анатомия российской элиты

Статья 10 Конституции  гласила: «Государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти — самостоятельны». Статья 11 продолжала: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляет президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Однако в России принцип разделения властей так и не был осуществлен (если, конечно, не принимать за него полицентризм, который сложился не столько из-за демократических реформ, сколько в результате разложения государства). На месте Политбюро советского образца так и не возник иной коллективный орган верховной власти, который мог бы взять на себя не только принятие решений, но и достижение консенсуса между различными властными органами. Сложилась система, в которой элементы политической системы были не просто независимы, а «бесхозны» и действовали каждый по своему плану. Президент обладал верховными полномочиями, но его власть была ограничена. Вскоре после образования такой конструкции стали происходить два параллельно развивающихся процесса: 1) центры власти начали конкурировать друг с другом, так как многие функции исполнялись ими параллельно; 2) выяснилось, что президент имеет склонность устраняться от участия в повседневной государственной работе на все более длительные периоды. Поскольку власть не терпит пустоты, функции подготовки и принятия решений за отсутствующего президента стали брать на себя его доверенные лица, со временем становящиеся все более могущественными.

  Происходило становление регентства — формы временного правления, которая возникает в случае вакантности престола, длительного отсутствия, болезни монарха. Регентство при Ельцине в отличие от опыта многих монархий не было легитимным. Официально никто не объявлял о недееспособности президента или о «вакантности престола». Напротив, все члены Ельцинского окружения без устали толковали о «крепком рукопожатии Ельцина» и о том, «что он работает с документами» в своей загородной резиденции. В Кремле плодились «серые кардиналы», фавориты, и главным становился не статус в государственной иерархии, а доступ к президенту, возможность лично повлиять на настроения и решения верховного правителя. Именно в эту пору большое значение приобретают всевозможные рейтинги самых влиятельных политиков. Регенты Ельцина быстро сменяют друг друга, конкурируют между собой, но в конце концов образуют сплоченную коалицию, которая получает название «Семья».

Верховная власть при  Ельцине распадается на фрагменты, которые вместо исполнения вмененных законом функций заняты конкурентной борьбой за власть в объемах, значительно превышающих их конституционную юрисдикцию. Каждый актор стремится контролировать всё, стать центром государства. За девять лет своего правления Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. Ни одна государственная структура не смогла стать доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, ожесточенно конкурируя между собой за право выступать от имени президента. Но этот процесс создания полицентрического государства имел мало общего с настоящим разделением властей: относительная независимость законодательной власти от исполнительной оставалась только в федеральном центре и была скорее результатом плохого управления, нежели осмысленной политики. О независимости власти судебной никто и не помышлял. Суды оставались во власти исполнительных органов как в центре, так и в регионах и, кроме того, испытывали давление и со стороны органов прокуратуры. Таким образом, в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демократическому разделению ветвей, а к управленческому хаосу.

4.3 Политические  реформы В. Путина

  Реформа политической системы не заставила себя долго ждать: уже через пять месяцев после победы на выборах в марте 2000 г. Путин меняет систему взаимоотношений федерального центра с регионами. Реформа Путина предполагала следующие шаги: создание новых административно-территориальных образований — федеральных округов, курировать деятельность которых были поставлены полномочные представители президента, их заместители, а также главные федеральные и просто федеральные инспектора со своими аппаратами; изменение статуса губернаторов, глав местного самоуправления; изменение принципа формирования верхней палаты Федерального Собрания — Совета Федерации; создание Государственного совета. Путин начал весьма решительную реформу, приведшую к изменению всей конфигурации институтов власти.

Создание трехуровневой системы распределения власти между центром и регионами

  Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. ввел не просто новый элемент в политическую систему, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трехуровневой. Если раньше взаимодействие центра с регионами происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка — полпред.

  Полпреды и их заместители были отнесены к федеральным государственным служащим, входящим в состав администрации президента РФ. Назначение на должность заместителей полпредов, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществлялось руководителем администрации президента РФ, который также утверждал структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определял количество его заместителей. Таким образом, несмотря на большие полномочия, полпреды были подконтрольны не только президенту, но и руководителю его администрации и полностью зависели от последнего при подборе своих заместителей. Это вызвало противостояние между полпредами и администрацией президента, которое наблюдалось и спустя два года после реформы. Противостояние было закреплено тем, что Путин в том же 2000 г. вводит полпредов в состав Совета Безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководителем администрации. Произведя реформу политической системы, Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах. Первым шагом в формировании корпуса федералов было назначение полномочных представителей президента — этих супер губернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. У каждого полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат насчитывал примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников. Численность новой группы элиты составила полторы тысячи человек.

Новая роль губернаторов и реформа Совета Федерации

   Новый закон, принятый Государственной Думой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность роспуска президентом регионального парламента и отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц».

  Следующим шагом политической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Новым законом отменялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами». Теперь верхняя палата российского парламента формировалась из представителя законодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Реформа Путина 2000 г. восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над регионами. Если весь период правления Ельцина власть рассредоточивалась, перемешаясь от центра к регионам, то в первый же год правления Пугина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональных лидеров Кремлю была преодолена

Реформа Государственной  Думы и новые принципы партийного строительства

  Следующей по важности задачей после приведения губернаторов к послушанию стало изменение фактического статуса Государственной Думы и создание новых условий для партийного строительства.

  Задачи, поставленные Путиным перед чиновниками его администрации, сводились к следующему: сформировать «президентское большинство» в Думе; нейтрализовать оппозицию и лишить Думу статуса «второго центра власти» в государстве; создать основу для сильной и стабильной партии власти, которая могла бы уверенно выиграть выборы 2003 года; создать условия, при которых победа партии власти и в будущем была бы делом техники; стать источником регулярного пополнения кадров элиты.

  11 июля 2001 г. в первом чтении принимается новый федеральный закон «О политических партиях».

Закон устранял всю ту неразбериху, которая возникла в  первые годы введения многопартийности в России. Было запрещено дублировать названия партий и их символику, называть партии именем конкретных лиц, устанавливать ограничения на членство для людей различных полов, национальностей и вероисповеданий и проч. Ужесточились также требования к финансовому контролю над деятельностью партий. Партии становились единственным видом общественных объединений, обладающих правом выдвигать кандидаток на выборы. Закон вводил еще одно ограничение: политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежала ликвидации. Этим законом вводились довольно жесткие рамки для всех российских общественных движений и объединений. Они должны были без промедления решить: или срочно заняться партийным строительством, разворачивая свои региональные структуры и приводя документы в соответствие с новым законом, либо уйти и забыть о выборах. Многие политики весьма скептически оценили новый закон, видя в нем откровенное стремление самой партии власти к монополизации избирательной системы.

  В течение четырех лет пребывания у власти В. Путин и его администрация превратили бывшую «депутатскую вольницу» в подобие Верховного Совета СССР. Парламент был почти полностью избавлен от внутренней конкуренции, остатки коммунистов были лишены всех рычагов влияния. Теперь они даже не могли включить в повестку дня свой вопрос. Всё — регламент, работу комитетов и комиссий. Совет Думы — контролировало Путинское большинство. Это был конец независимости законодательной власти от верховной.

Путинское «политбюро»

  Путин вел реформы в нескольких направлениях: он вернул часть власти в центр, понизил статус региональной элиты, восстановил властную вертикаль в управлении регионами и создал целый ряд консультативных площадок. В отличие от своего предшественника Путин не устранялся от ведения государственных дел, и режим регентства был заменен прямым правлением президента: он сам выстраивал отношения со своей администрацией, с правительством, с федералами, с губернаторами, с крупными бизнесменами. Для каждой группы элиты был определен куратор — посредник между президентом и элементом политической системы.

  Посреднические функции при взаимодействии президента РФ с политическими институтами стали исполнять: между президентом и правительством, обеими палатами парламента — руководители этих структур и профилированные сотрудники администрации президента; между президентом и губернаторами — полпреды, а также президиум Госсовета; между президентом и бизнесом — руководители «уполномоченных» структур: торгово-промышленной палаты (ТПП, руководитель бывший премьер-министр Е. Примаков) и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП, руководитель бывший секретарь ЦК КПСС Л. Вольский).

  Ключевые чиновники при Путине были объединены в Совет Безопасности РФ — коллективный орган, по численности и структуре весьма схожий с советским Политбюро, но не играющий роли верховной власти в стране. Вершина власти находилась у самого президента и групп стратегической элиты. Эти группы, допущенные к принятию ключевых решений, оставались не институционализированными, недоступными общественному контролю и не имели официального статуса. Они состояли из высших чиновников, которых Путин привел к власти и которым лично доверял. Это и были главные поставщики новых идей.

  Об окружении В. Путина написано много работ. Самой распространенной является точка зрения, что путинская команда состоит из трех частей: осколков ельцинского клана, называемого «Семьей»; коллег по работе в органах безопасности; его земляков-петербуржцев.

  С приходом Путина резко повысился уровень секретности работы. Информация дробилась, и доступ к ее фрагментам получали лишь те подразделения, которые непосредственно отвечали за данный участок работы. Всей полнотой информации обладали лишь избранные члены «политбюро», состав которого также не был публичным. Предполагается, что в окружении Путина существует три стратегические группы. Каждую субботу президент в своем кремлевском кабинете собирает «совещание силовиков», на котором обычно присутствуют глава его администрации, шеф ФСБ, глава Совбеза, министр обороны, иногда министры МВД и МИДа. Каждый понедельник также в Кремле президент приглашает на совещание некоторых членов правительства (как правило, менее половины состава кабинета). Предполагается, что есть и некая третья группа близких к Путину людей, которых можно было бы назвать его друзьями (хотя большинство из них — его бывшие сослуживцы). Они не занимают видных государственных постов, но допущены в дом и обсуждают актуальные вопросы политики за чашкой чая, в неформальной обстановке «без галстуков».

Характерной особенностью стиля Путина является то, что он не использует для выработки стратегических решений ни один из формальных институтов власти. Он тесно работает с частью Совбеза, с некоторыми министрами и  некоторыми силовиками. Ни одна из существующих структур его не устраивает в качестве стратегического центра.

Роль военных  в Путинском режиме

  После победы в 2000 году на президентских выборах подполковника госбезопасности В. Путина во властные структуры хлынул поток людей в погонах. На сегодняшний день в России каждый четвертый представитель элиты — военный. И их число продолжает возрастать.

  По плану, президент-военный должен был не только упорядочить работу государственных органов, но и усилить «человеческий фактор»: повысить надежность и исполнительность каждого государственного служащего на всех этажах политической машины. Каким образом можно было решить эту задачу? Самым коротким путем для нового президента была бы мобилизация на государственную работу людей, привыкших к военной дисциплине. Механическая исполнительность солдата казалась быстрым и простым способом вернуть функциональную эффективность власти. Военная подготовка, подразумевающая беспрекословное подчинение начальнику, привычка к коллективным действиям оказались в данной ситуации стратегически необходимыми качествами. Бюрократическая дисциплина начинает свое возрождение с «мобилизационной политики» — призыва людей в погонах на государственную службу.

Силовики —  «правительство президента»