Муниципальное управление современной россией

Правовая база местного самоуправления — это система законодательных  и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное  самоуправление.

Правовая база местного самоуправления включает в себя:

• Международно-правовые документы
• Конституция РФ
• Иные нормативные правовые акты РФ
• Законодательные акты субъектов Российской Федерации

Международно-правовые документы

В силу прямого указания Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права  и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы  нашей страны. При этом, если международным  договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15).

Вопросы местного самоуправления достаточно широко закреплены в международных  документах. К международным актам, затрагивающим вопросы местного самоуправления, относятся такие  акты, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении и другие акты, принятые в рамках ООН или  в ином порядке.

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться  нормы Хартии.

В I части Европейской хартии местного самоуправления содержатся основные принципы и гарантии местного самоуправления, которые должны быть отражены по возможности во внутреннем законодательстве государств, ратифицировавших Хартию (ст. 2). Среди них:

• определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст. 3);
• сочетание форм представительной и непосредственной демократии в системе местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
• указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач (ч. 1 ст. 4);
• самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ч. 2 ст. 4);
• субсидиарность в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 4);
• допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В этом положении закреплен принцип стабильности территории местного самоуправления (ст. 5);
• организационная самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм его организации (ч. 1 ст. 6);
• недопустимость произвольного вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления при сохранении за органами государственной власти права административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с законом (ст. 8);
• закрепление права органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом (ст. 9);
• закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (ч. 1 ст. 10);
• закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Нужно отметить, что в тексте Европейской  хартии местного самоуправления сделана оговорка о том, какое количество принципов должно быть включено в законодательство о местном самоуправлении присоединившимися к ней государствами — не менее двадцати.

Многие положения Европейской  хартии местного самоуправления нашли отражение и получили дальнейшее развитие во внутреннем законодательстве Российской Федерации.

Конституция РФ

В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации  и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место  занимает федеральная Конституция 1993 г.

Местное самоуправление признается одной  из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Также в ст. 12 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. В этой связи в современной юридической литературе существует спор о правой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12 Конституции России, в которой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одна группа ученых утверждает, что  в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное.

Другие считают, что местное  самоуправление фактически является частью государственной власти.

Третья группа ученых уверена, что  местное самоуправление нельзя считать  государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве⁵.

Действительно, как указывает профессор  Т.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно-правовой природы. Данный принцип следует понимать как особый критерий разделения власти “по вертикали”»⁶.

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым  уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления в отличие  от органов государственной власти имеют другие цели и задачи. Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В ней устанавливаются  основные принципы организации и  деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются  основные контуры устройства самой  близкой к населению власти - органов  местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для  всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации  содержит специальную главу о  местном самоуправлении из четырех  статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд  положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации  и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие  конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих  территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы  и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных  традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной  собственностью, формирование, утверждение  и исполнение местного бюджета;

• установление местных  налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие  гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решении, принятых органами государственной • запрет на ограничение  прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция Российской Федерации  в то же время допускает возможность  наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких  случаях им должны быть переданы необходимые  материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Конституция РФ 1993г. закрепила  местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Ч.2 ст.3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления. Из этого  можно сделать вывод, что местное  самоуправление является одним из предусмотренных  Конституцией способов реализации публичной  власти в Российской Федерации.

Иные нормативные  правовые акты РФ

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному  ведению Российской Федерации и  субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный  закон, который определяет общие  принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает  особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта РФ не может  противоречить федеральному закону.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей. Объем правового материала, содержащегося в рассматриваемом правовом акте, не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника. По этой причине отметим некоторые ключевые положения Закона.

В нем нашли закрепление и  дальнейшее развитие принципы местного самоуправления, указанные в Конституции  РФ 1993 г. и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Закрепленные в Законе принципы являются общими и одинаковыми для всех субъектов Федерации.

В нормах Закона закреплены легальные  определения многих категорий теории местного самоуправления:

• перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;
• закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;
• подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;
• подробно изложены порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
• четко указана система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;
• указаны виды муниципальных правовых актов;
• четко описана финансово-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере;
• установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
• закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

Все нормативные правовые акты, прямо  или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей Российской Федерации или ее отдельного субъекта, должны соответствовать этому Закону.

На сегодняшний день организация  и осуществление местного самоуправления регулируются еще рядом федеральных законодательных актов.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в  формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁷. Он внес изменения в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.⁸ Эти законодательные акты являются гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления, хотя Закон 1996 г. имеет скорее декларативный характер.

Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г.⁹ определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе.

Федеральным законом «О государственной  регистрации уставов муниципальных  образований» от 21 июля 2005 г.¹⁰ регулируются порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок. Кроме того, указанным нормативным правовым актом закреплена необходимость ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.

Важное значение для развития местного самоуправления имеет и Федеральный  закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.¹¹, в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т.д. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.

Большую часть правовой основы местного самоуправления составляют законодательные акты о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г.¹² государственная функция записи актов гражданского состояния была передана органам местного самоуправления с предоставлением соответствующих материальных средств, и в настоящее время указанная функция реализуется загсами муниципальных образований.