Элиты современной России. Региональные аспекты

В качестве инструмента исследования процессов элитообразования в регионах и отчасти характера регионального развития в целом рассматривался рейтинг политического и экономического влияния. Содержательной целью данного проекта являлось выявление основных характеристик влиятельных групп российских регионов и определяющих тенденций их эволюции, в том числе и в контексте происходящих в федеральной политике изменений.

Выше отмечалось, что политическое развитие в постсоветской России характеризуется доминирующей ролью  элитных групп в качестве политических акторов, а присущие элитным группам политико-экономические интересы, ценностные и целевые установки, мотивы и нормы внутриэлитных отношений являются решающими факторами в процессах принятия важнейших политических решений. Данная закономерность отчетливо прослеживается как на национальном, так и на региональном уровне, причем отношения «центр – регионы» во многом трансформируются в плоскость отношений между федеральной и региональной элитами.

Структура и принципы формировании региональных элит сложились в процессе разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Глубокие преобразования в данной сфере в течение последнего десятилетия привели к изменению моделей взаимодействия столицы и субъектов Федерации, состава региональных элит и механизмов их формирования.

3.2 Механизмы и каналы рекрутирования

Итоги исследования «Самые влиятельные  люди России. Политические и экономические элиты российских регионов» показывают, что в зависимости от степени институционализации влияния на процесс принятия решений политическую элиту условно можно разделить на две категории: «бюрократию» (должностные лица, входящие в штат органов государственного и муниципального управления) и «свободных художников», или «вольных стрелков» (профессиональные политики, не занимающие официальных должностей в структурах власти). В связи с этим состав региональной политической элиты также распадается на две группы. Первая группа, безусловно, доминирующая, включает глав исполнительной и (иногда) судебной ветвей власти, депутатов законодательных собраний, руководителей региональных силовых структур, территориальных отделений федеральных ведомств, федеральных округов и т.д. Во многих субъектах РФ рейтинг «бюрократов», по сути, тождествен персонифицированному рейтингу влияния властных органов. Удельный вес «бюрократов» в общей численности политического класса регионов колеблется в пределах от 70% до 90%. Во вторую группу входят представители политических партий и общественных движений, лидеры общественного мнения, руководители негосударственных СМИ и важнейших учреждений науки, культуры, образования, религиозные деятели.

«Бюрократия». Региональная политическая элита – это прежде всего «действующий контингент» исполнительной и (в меньшей степени) законодательной ветвей власти. Руководители судебной власти представлены в рейтингах заметно слабее.

Рекрутирование «бюрократов» осуществляется преимущественно административными методами – посредством назначения на руководящие посты в региональных и муниципальных структурах. Исключение составляют выборные главы регионов и органов местного самоуправления, а также корпус законодателей, механизмом рекрутирования и ротации которого выступают выборы. Вместе с тем следует отметить, что, по заключению экспертов, избирательным кампаниям в законодательные собрания регионов нередко предшествует негласный отбор претендентов по критерию преданности губернаторской команде. Иными словами, выборы зачастую лишь легитимируют результаты теневых договоренностей (в т.ч. относительно персонального состава региональных легислатур): наиболее значимые политические решения принимаются в процессе закулисного торга с участием групп влияния и групп давления при доминирующей роли «административной вертикали».

Костяк региональной элиты образует исполнительная ветвь власти: избранные главы регионов и назначенные руководящие работники областных / республиканских администраций – наибольший по численности и наиболее влиятельный сегмент политической элиты субъектов РФ. Данная закономерность обнаруживается во всех исследованных регионах. И хотя роль «административного сегмента» и его удельный вес в политической элите зависят от целого ряда факторов (структура региональной экономики, характер регионального политического режима, исторические традиции и т.д.), налицо тенденция к усилению влияния «административной вертикали». Об этом свидетельствует, в частности, увеличение на 26% (по сравнению с 2000 г.) доли губернаторов в перечне наиболее влиятельных в региональной политике лиц.

В регионах с устойчивыми традициями административного управления приоритет  исполнительной власти очевиден. Так, в Башкирии руководители административных структур (президент,премьер-министр, главы администраций городов и районов, директора предприятий и организаций) являются центрами групп влияния; жесткая «вертикаль власти» определяет распределение сил во всех сферах общественной жизни. Но доминирование «административной вертикали» прослеживается и в менее «авторитарных» регионах: например, в Краснодарском крае, несмотря на персональные изменения в составе элиты, осуществленные А. Ткачевым после избрания губернатором в 2001 г. (он сменил значительную часть штата администрации), список официальных должностей, свидетельствующих о принадлежности к ней, оказался практически тем же, что и в 2000 г.: меняются лица, но не посты. При этом преобладающее влияние исполнительной власти обусловлено не столько традиционно высокой ролью административно-политической бюрократии в управлении государством, сколько ее контролем над региональными бюджетами, а также широким доступом к административным ресурсам.

Редкие случаи паритетного влияния  представителей исполнительных и законодательных  органов обычно не связаны с политическим весом института представительной власти, а определяются скорее соотношением реального политического влияния конкретных лиц.

Существенным компонентом административного  сегмента региональных политических элит являются руководители региональных силовых структур (ФСБ, УВД и др.). Избрание бывших военных главами регионов – одна из наиболее заметных тенденций обновления региональных элит в последние годы.

Комментируя это обстоятельство, следует  отметить, что эта тенденция на региональном уровне, как и на федеральном, не была радикально отличной от прежнего периода, но после избрания В. Путина Президентом РФ обрела новый масштаб. Однако, как и применительно к федеральному уровню, тезис о доминировании милитократии на региональном уровне не представляется автору этих строк убедительным.

Прежде всего, политический курс губернаторов, как и федеральных политиков, не обусловлен буквально их предшествующей политической биографией. Во-вторых, следует  отметить, что эффективность выходцев из военных кругов в качестве глав субъектов РФ весьма сомнительна; лишь немногие выходцы из военной сферы продемонстрировали эффективность в качестве глав субъектов Федерации. Возможно, единственным примером политического успеха бывшего военного в сфере регионального гражданского управления можно считать карьеру Б. Громова в качестве губернатора Московской области. Пройдя через череду конфликтов с федеральными, московскими и муниципальными властями, к исходу первого губернаторского срока он сумел укрепить свои позиции в области, вышел на повторные губернаторские выборы в качестве безальтернативного кандидата и победил с впечатляющим результатом, получив более 80% голосов на выборах 2003 г.

Что касается остальных «силовиков»  во главе регионов, то в большинстве случаев наиболее сильным их козырем является традиционный для этой категории объем контролируемых политических ресурсов, включая контроль над влиятельными организациями, тогда как по другим критериям влиятельности (объем контролируемых экономических ресурсов, эффективность связей во властных и бизнес-структурах, степень контроля над СМИ, личные качества) губернаторы заметно уступают лицам из своего ближайшего окружения.

Наконец, третье, наиболее существенное возражение против тезиса о засилье  милитократии в регионах России обусловлено тем, что здесь, как и на федеральном уровне, темпы вхождения представителей бизнеса во власть в несколько раз опережали аналогичные показатели «силовиков».

Массовое вхождение в ее состав представителей бизнеса и значительный рост политического влияния бизнеса на региональном уровне стало наиболее существенной тенденцией эволюции региональной политической элиты в 2000–2004 гг. Продвижение в политику по каналам бизнес-структур обрело статус второго по значению (после административной карьеры) пути на региональный политический Олимп. Эту тенденцию можно рассматривать как свидетельство формирования в России на региональном уровне тенденции горизонтальной проницаемости каналов рекрутирования элит.

В настоящее время можно отметить две основные формы институционализации участия бизнеса в региональной политике: 1) избрание представителя деловых кругов главой региона, что обычно влечет за собой волну назначений выходцев из бизнес-элиты на руководящие должности в структурах исполнительной власти; 2) избрание предпринимателей депутатами Государственной думы, членами Совета Федерации ФС РФ и региональных парламентов. Если раньше наличие весомой бизнес-составляющей среди региональных законодателей было характерно главным образом для территорий, где доминируют крупные бюджетообразующие структуры (так, в Ханты-Мансийском АО руководители нефтегазовых корпораций являются депутатами Думы не первый срок), то сегодня она присутствует в большинстве субъектов РФ.

Весьма показательны в этом плане  процессы в Приморском крае. После  победы на губернаторских выборах промышленника  С. Дарькина руководящие посты в краевой администрации заняли люди из его команды. Вместе с губернатором в политику пришла группа прагматичных бизнесменов и профессиональных менеджеров. В результате экономические программы стали приоритетными в формировании новой властной модели в Приморье. Ведущим направлением деятельности губернатора, в значительной степени определяющим характер политического режима, стала разработка им принципиально новой схемы взаимоотношений с Москвой. Если предыдущий губернатор Е. Наздратенко стремился не допустить экспансии московского бизнеса в Приморье (чем во многом и были обусловлены его конфликты с Москвой, в частности с руководством РАО «ЕЭС России»), то с приходом С. Дарькина ситуация изменилась. Московский бизнес пришел в регион [45е. 228–232].

Другим направлением экспансии  приморского бизнеса в политику Приморья стал приход его представителей в региональный парламент: в настоящее  время краевое большинство депутатов  Законодательного собрания (ЗАКС) –  местные предприниматели. Исследование показало, что более трех четвертей  наиболее влиятельных в экономике  лиц одновременно являются влиятельными акторами на политической сцене региона, а половина из них – депутатами краевого ЗАКСа [Там же].

Делегирование выходцев из деловых  кругов в качестве представителей регионов в Совет Федерации в течение  последних лет стало массовой практикой. Согласно экспертным оценкам, более двух третей сенаторского корпуса так или иначе связаны с бизнесом. Порой политическое участие бизнеса не институционализировано, однако весьма ощутимо. Так, значительным экономическим и политическим влиянием в Санкт-Петербурге обладает генеральный директор ОАО «Пивоваренная компания “Балтика”» Т. Боллоев, хотя официальных позиций во властных структурах он не занимает.

Расширение участия бизнеса  в региональной политике объясняется  несколькими причинами. Первая из них – все большее вытеснение бизнес-элиты с общероссийской политической сцены и, как следствие, переориентация финансово-промышленных групп (ФПГ) на политику регионального уровня (что способствовало изменению расстановки сил в местных элитах и формированию «вертикально интегрированных» политико-финансовых структур, включающих политиков и предпринимателей как федерального, так и регионального масштаба). Вторая – возрастание роли административных рычагов, которое повлекло за собой усиление конкуренции в региональном политико-экономическом пространстве и тем самым актуализировало необходимость законодательной защиты региональных бизнес-интересов. Наконец, третья причина – потребность в консолидации регионального бизнеса перед лицом экспансии федеральных ФПГ.

Личностные качества

Социально-демографические, психологические, лидерские и иные личностные характеристики региональных властных сообществ во многом зависят от политической биографии первого лица субъекта РФ. В регионах, возглавляемых выходцами из советской партийно-хозяйственной номенклатуры, в политическом классе обычно преобладают представители номенклатуры с соответствующими возрастными, образовательными и ментальными показателями, а там, где у власти оказались «прагматики-либералы», – молодое поколение управленцев-менеджеров.

В настоящее время более половины губернаторского корпуса составляют лица со значительным опытом управления в советский период. Менее всего в региональной политике сегодня заметны «демократы» начала 1990-х гг. и депутаты региональных парламентов той поры.

 В последние годы аналитики  фиксируют признаки «усталости»  населения от правления «ветеранов» (Самарская, Ростовская, Свердловская области, Республики Калмыкия и Татарстан). В некоторых областях (например, в Волгоградской) сложились благоприятные условия для вытеснения выходцев из партийно-хозяйственной номенклатуры новой генерацией политиков – относительно молодыми «прагматиками-либералами», представляющими интересы бизнеса; в других такая замена уже состоялась. Избрание на губернаторские посты крупных предпринимателей (А. Хлопонин, Р. Абрамович, С. Дарькин и др.) естественным образом привело в региональные властные структуры управленцев-менеджеров, не имеющих опыта государственной работы, но прекрасно овладевших навыками управления коммерческими предприятиями. Для этой когорты региональных руководителей, независимо от полученного ими образования, характерны корпоративный стиль мышления и поведения, а также ориентация на корпоративные методы управления.