Избирательная система современной России и пути ее совершенствования

3.2  Проблемы и пути ее совершенствования 

К числу основных проблем избирательной  системы РФ следует отнести проблемы ее теории. Как было показано, среди российских ученых нет единого понимания понятия «избирательная система», ее принципов, предопределяющих свободу выборов, отсутствует единый подход к соотношению понятий «избирательная система» и «избирательное право», нет единого мнения о месте избирательного права в системе права Российской Федерации. Многие годы по указанным проблемам ведутся научные дискуссии, на результатах которой негативно сказывается политика. Не способствует решению проблем и устаревшие стереотипы основополагающих понятий, непосредственно относящихся к избирательной системе.

Представляется, что исследование избирательной системы как и  любой иной политико-правовой или  материальной системы должно исходить из той непреложной истины, что система всегда предполагает определенную структуру, складывающуюся из конкретных элементов, обладающих с одной стороны относительной самостоятельностью, а с другой стороны, находящихся во взаимосвязи и взаимозависимости с иными составными частями системы. По нашему мнению, поддержанный в работе подход к определению понятия «избирательная система» отвечает указанному критерию и может быть положен в основу планомерного, целенаправленного развития правового регулирования выборов в Российской Федерации.

Определяя избирательную систему  как совокупность правовых норм, становится очевидной проблема стабильности избирательного законодательства. Как отмечается в юридической литературе стабильным законодательство становится тогда, когда оно наиболее адекватно отражает общественные потребности и обеспечивает эффективные механизмы их правового регулирования. Если в первые годы реформы избирательной системы перевес был на стороне объективного фактора, то в последующем, как отмечается многими авторами, на первое место выходит политическая конъюнктура. Преодолеть данный негатив предлагается различными способами: ввести в Конституцию РФ специальную главу «Избирательная система»; качественно проработать Федеральный закон «Об основных гарантиях ...» и придать ему официальный статус конституционного федерального закона; принять избирательный кодекс РФ.

Введение в Конституцию РФ специальной  главы, позволит, по мнению исследователей, установить рамки для федеральных и региональных избирательных законов, поскольку в настоящее время законодательные возможности в определении избирательных стандартов, процедур и технологий выглядят практически как бы неограниченными, а те немногочисленные конституционные «вкрапления» избирательных норм в известной степени допускают и оправдывают ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан в выборах. Представляется, что данное предложение в большей степени должно касаться именно принципов избирательной системы, поскольку принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства. К сожалению, в настоящее время, закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция России почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных и универсальных для всех проводимых в стране выборов.

Принимая во внимание порядок внесения поправок в Конституцию РФ, представляется более целесообразным качественная проработка действующего Федерального закона «Об основных гарантиях ...».

Прежде всего, речь идет о ранге  указанного федерального закона. Общеизвестно, что это базовый рамочный закон, регламентирующий основы назначения, подготовки и проведения выборов всех уровней и видов, а с определенной оговоркой - и референдумов, оговорка связана с тем, что проведение референдума федерального уровня регулируется отдельным Федеральным конституционным законом, юридическая сила которого выше, чем юридическая сила федерального закона. Тем не менее, нормы Федерального закона об основных гарантиях, как видно из его текста, распространяются и на референдум Российской Федерации. Достаточно сослаться на пункт 1 статьи 1 указанного Федерального закона. Устанавливая пределы действия закона, он прямо указывает, что Федеральный закон определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдуме всех уровней, в том числе и в референдуме Российской Федерации.

В пункте 6 статьи 1 рассматриваемого Федерального закона содержится положение, согласно которому федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить этому Федеральному закону, в противном случае применяются его нормы.

Это установление законодателя, правильное по целям и задачам, тем не менее, во-первых, не выдерживает научной  критики и в юридическом плане  является несостоятельным, так как  способ достижения этой цели противоречит основным постулатам теории права, иерархии нормативных актов. Во-вторых, федеральные выборы и референдум могут регулироваться и регулируются не только федеральными законами, но и федеральными конституционными законами, например, референдум Российской Федерации, выборы в конституционное Собрание, что не соответствует логике того же пункта 6 статьи 1 указанного Федерального закона. Такое положение не согласуется с установлением части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Следует обратить внимание и на то, что согласно общей теории права  все федеральные законы имеют одинаковую юридическую силу и не должны противоречить друг другу. Декларированный приоритет Федерального закона «Об основных гарантиях ...» над другими федеральными законами о выборах, например, над Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации", не имеет под собой правовой основы, ибо оба закона имеют одинаковый ранг в иерархии нормативных актов.

Каков же выход из создавшегося положения? Путь к этому, по нашему мнению, только один - повышение ранга Федерального закона «Об основных гарантиях ...», только тогда положения пункта 6 статьи 1 этого закона приобретут легитимность и подлинную юридическую силу и найдут воплощение в практике государственного строительства.

В пользу такого решения говорит  само назначение и содержание анализируемого Федерального закона, поскольку он призван решать самые основные, базовые проблемы всех выборов и референдумов, проводимых в Российской Федерации, эта специфика закона правильно подмечена в докладе ЦИК России, в котором констатируется: «... ряд по сути конституционных гарантий избирательных прав граждан регулирует Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных пряв и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", выполняющий в этом смысле роль федерального конституционного закона, но не являющийся таковым с формально-юридической точки зрения». Изложенное свидетельствует о необходимости и целесообразности повышения ранга указанного Федерального закона до уровня федерального конституционного закона.

В то же время требует пересмотра и позиция законодателя в отношении  подхода к регулированию принципов избирательной системы. Представляется необходимым выделение отдельной главы в Федеральном законе, посвященной принципам избирательной системы. Исчерпывающее, четкое и непротиворечивое содержательное определение и законодательное закрепление принципов избирательной системы является одним из концептуальных направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии, и, несомненно, будет способствовать восполнению имеющихся на уровне Конституции РФ пробелов в правовом регулировании избирательных прав и свобод российских граждан. При этом обязательность демократических принципов избирательной системы должна выглядеть не следствием логических умозаключений, а получить непосредственное закрепление в статье закона.

В отношении кодификации избирательного законодательства, представляющей собой особый, наиболее совершенный вид правотворчества, результатом которого является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию акт, в научной литературе нет единого мнения.

Одни авторы считают, что в силу федеративного устройства создание Избирательного кодекса РФ, учитывающего все многообразие 89 субъектов Федерации невозможно. Более того, такой подход лишает субъекты РФ права на нормотворчество и собственную кодификацию, что прямо противоречит положениям Конституции РФ о разграничении предметов ведения в вопросах регулирования избирательных прав.

Другие же не отрицают в принципе возможности кодификации на федеральном уровне, поскольку в современных условиях вполне оправдано различают институциональную, тематическую и общую кодификации и соответственно этому кодификация не может быть отождествлена со сплошным охватом кодификационного акта всех юридических норм, посвященных регулированию избирательных отношений. Не отрицая возможность принятия кодекса в будущем, признавая необходимость тщательной и всесторонней работы над концепцией и структурой Избирательного кодекса РФ, считаем, что на данном этапе подобное решение нецелесообразно в силу следующих обстоятельств: отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящимся к другим отраслям права, в частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства; отсутствует стабильность структуры законов о выборах, что не добавляет ни доверия к власти, ни стабильности в обществе; сама форма акта - кодекс или закон - не имеет принципиального характера, за исключением тех случаев, когда законодатель специально оговаривает приоритет кодекса по сравнению с не включенными в них законами.

Следует отметить, что большинство  парламентариев, ученых и практиков  выступают за качественное преобразование законодательной базы на федеральном, региональном и местном уровнях. Прежде всего, представляется неоднозначным решение проблемы систематизации правовых норм. Как показывает практика, в настоящее время источники избирательного законодательства находятся в весьма разрозненном состоянии: каждый из них строится законодателем самостоятельно, не учитывая системности. В результате многие нормы оказываются продублированными в законодательных актах разного уровня, либо вообще не включенными ни в один правовой акт, создавая ситуацию пробела в законодательстве. Слабо разработанными в настоящее время являются вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, вопросы разграничения сфер их правового регулирования и порядок разрешения возникающих несоответствий, находящихся вне рамок прямого противоречия.

Проблема соотношения федерального и регионального законодательства в значительной степени обусловлена положениями Федерального закона «Об основных гарантиях ....» 2002 г., и отменой прямых выборов губернаторов в соответствии с которыми субъекты РФ лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой на выборах органов государственной власти. Не возражая в принципе против использования на региональном уровне смешанной избирательной формулы, отметим, что, во - первых, не существует каких - либо конституционных оснований для ее обязательного применения в регионах, а во-вторых, такое положение вещей не согласуется с принципом федерализма и объективно ведет к отчуждению власти от населения. Кроме того, органы государственной власти субъектов утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательных комиссий субъектов Федерации, расширены основания и для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти. Как отмечает А.Е.Постников, «нововведения, по сути, привели к окончательному юридическому оформлению «двойного подчинения» ИКС как ЦИК РФ, так и органам государственной власти субъектов Федерации. В целом, усиление управляемости процессами организации проведения выборов в субъектах РФ как таковое ограничивает возможности субъектов РФ самостоятельно формировать систему органов государственной власти, вытекающие из ст. 73, 77 (ч.1) «Конституции Российской Федерации».

Представляется, что совершенствование  избирательного законодательства должно осуществляться по следующим направлениям: 1) повышение уровня законодательного регулирования основных принципов  и институтов избирательной системы посредством придания им конституционной формы и значения либо путем выделения в структуре Конституции РФ специальной главы, посвященной избирательной системе, либо путем качественной переработки рамочного закона и придания ему статуса Конституционного федерального закона; 2) устранение противоречий и пробелов в действующих законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развития избирательных стандартов, формул и процедур; 3) установление эффективного организационно - правового механизма согласования правотворчества субъектов Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством.

Ограниченность рамками данной работы позволяет лишь в тезисном варианте рассмотреть некоторые иные проблемы избирательной системы РФ.

Как было показано ранее, права избирать и быть избранными лишены, в частности, лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Анализ действующего УК РФ показывает, что большинство санкций являются альтернативными. Сказанное означает, что лица, совершившие аналогичные преступления могут быть лишены избирательных прав по усмотрению суда, оценивающего степень и характер общественной опасности совершенного уголовно-наказуемого деяния. Может ли быть кандидатом или депутатом лицо, не признающее особо охраняемые государством ценности? На наш взгляд, следует лишать права избирать и быть избранным всех лиц, признанных судом виновными в совершении преступления. Представляется, что подобные ограничения должны действовать и в отношении лиц, находящихся под стражей.

Одной из острейших проблем избирательной  системы РФ является абсентизм - отказ избирателей от участия в голосовании. Абсентизм сегодня все более приобретает черты протеста против существующей избирательной системы. В итоге внешне вполне демократичная избирательная система не обеспечивает главного - формирования тех легислатур, которые выражали бы мнение большинства избирателей и ставили своей целью - служить их интересам. Власть остается бесконечно далекой от народа. Представляется, что выявление, анализ причин порождающих абсентизм, поиск путей решения данной проблемы невозможны без совместного комплексного исследования политологов, социологов, юристов и психологов. Пока же, к сожалению, законодателем предлагается тупиковый, на наш взгляд, путь решения этой проблемы - снижение порога явки избирателей, при котором выборы считаются состоявшимися.