Теоретические основы платного природопользования

Совершенно очевидно, что  реальный уровень ресурсных платежей не может быть ниже затрат на воспроизводство  природных ресурсов и должен базироваться на рентной концепции их экономической  оценки. Основу этой концепции составляет категория дифференциальной ренты, представляющей собой дополнительный доход, полученный в средних и лучших природно-экономических условиях по сравнению с худшими условиями.

По мнению зарубежных экспертов, в настоящее время крайне важным представляется "экологическое" реформирование налоговой системы  России на основе максимально полного  извлечения и направления в бюджет рентных доходов, связанных с  эксплуатацией природных ресурсов. При этом отмечается, что названная  проблема остается в равной мере актуальной и в экономически развитых странах, где многие налоги на природные ресурсы  не обеспечивают компенсацию истощения  этих ресурсов. [3]

На государственном уровне вопросы полноты извлечения природно-ресурсной  ренты невозможно рассматривать  вне отношений собственности. Высказываются  мнения о необходимости урегулирования этих отношений, наряду с решением других проблем, и при определении ответственности  Федерации и ее субъектов за воспроизводство  природных ресурсов и одновременно за распределение экономического эффекта  от использования природных благ.

Проблема разграничения  собственности на природные ресурсы  между Федерацией и ее субъектами была поставлена еще в Указе Президента РФ от 16.12.1993 N 2144 "О федеральных  природных ресурсах". Однако в  дальнейшем в силу нереализованности  ряда положений Указа функции  по разграничению прав собственности  на природные ресурсы перешли  в сферу договорных отношений  центра и регионов.

Таким образом, установление обоснованного размера ресурсных  платежей должно создавать условия  для сбалансированного сочетания  фискальной и регулирующей функций  налогов при эксплуатации природных  ресурсов и принятия взвешенных решений  по распределению доходов между  федеральным и территориальными бюджетами.

Необходимого внимания заслуживает  выработка принципиального подхода  к вопросу о порядке предоставления природопользователям льгот по платежам в тех случаях, когда эти льготы установлены не налоговым, а природно-ресурсным законодательством. Проблема подобного рода ситуаций состоит в следующем. С одной стороны, льготы и основания для их использования налогоплательщиками могут предусматриваться при установлении налога в акте налогового законодательства. А с другой стороны, Федеральным законом от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" сохранено действие законодательных и иных нормативных правовых актов, не вошедших в перечень актов, утративших силу в связи с принятием части первой Налогового кодекса РФ. При этом правовые акты, сохраняющие свою силу, действуют лишь в части, не противоречащей Налоговому кодексу РФ.

Сопоставление этих правовых норм приводит к обоснованному, на наш  взгляд, выводу о том, что до установления новой законодательной базы по ресурсным  платежам в результате принятия соответствующих  глав части второй Налогового кодекса  РФ предоставление природопользователям льгот, предусмотренных природно-ресурсным  законодательством, правомерно.

Отсутствие налогового законодательства по ресурсным платежам создает сложности  и в отношении других элементов  налогообложения. Как следствие, это  приводит к невозможности применения в полной мере соответствующего налогового инструментария, обеспечивающего обязательность, полноту и своевременность внесения в бюджет ресурсных платежей. Например, тот факт, что сроки внесения в  бюджет платы за древесину, отпускаемую  на корню, в настоящее время установлены  Инструкцией Госналогслужбы России от 19.04.1994 N 25 "О порядке и сроках внесения платы за древесину, отпускаемую  на корню", препятствует взысканию  с лесопользователей пеней за нарушение этих сроков. В трактовке  Налогового кодекса РФ взыскание  пеней правомерно только за нарушение  сроков уплаты налогов, установленных  налоговым законодательством, которое  состоит из самого Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных  законов о налогах и сборах. Таким же проблематичным является взыскание  пеней за нарушение сроков, установленных  в соответствии с нормами лесного законодательства по результатам лесных аукционов и при предоставлении участков лесного фонда в аренду.

В отсутствие налогового законодательства по конкретным видам ресурсных платежей зачастую ставится под сомнение правомерность  применения действующих и издания  новых ведомственных нормативных  правовых актов по этим платежам.

Так, в 1999 г. на государственную регистрацию в Минюст России была представлена Инструкция МНС России от 05.05.1999 N 53 "О порядке исчисления и внесения в бюджет платы за древесину, отпускаемую на корню", разработанная взамен изданной до принятия Лесного кодекса РФ Инструкции Госналогслужбы России от 19.04.1994 N 25.

Однако в связи с  тем что платежи за пользование  лесным фондом, являясь полноценным  бюджетным источником, в то же время  не были установлены налоговым законодательством, Инструкция МНС России от 05.05.1999 N 53 не прошла государственную регистрацию (заключение Минюста России изложено в Письме от 17.06.1999 N 4683-ПК) и Приказом МНС России от 21.07.1999 N АП-3-04/231 была отменена. Лесной кодекс РФ не охватывает применительно  к указанным платежам всех сторон налоговых правоотношений, предусмотренных  частью первой Налогового кодекса РФ, для признания соответствующих  налогов установленными.

Применение Инструкции Госналогслужбы России от 19.04.1994 N 25, сохраняющей старые правовые нормы, затрудняет деятельность налоговых органов по контролю за полнотой и своевременностью поступления  платежей в бюджет, порождает спорные  ситуации и снижает эффективность  контрольной работы. Это не позволяет  обеспечить необходимую собираемость платежей за пользование лесным фондом. [3] Судебные органы в этих условиях зачастую вынуждены считать правомерными требования налогоплательщиков о пересмотре решений, принятых налоговыми органами по результатам налоговых проверок. Предпринятая в 2002 г. попытка внести изменения в указанную Инструкцию не увенчалась успехом уже внутри самого налогового ведомства по той же самой причине, что и в 1999 г.

Таким образом, имеющаяся  в настоящее время своеобразная "неукомплектованность" Налогового кодекса РФ главами по большинству  ресурсных платежей создает серьезные  препятствия в работе по повышению  уровня этих платежей и их удельного  веса в общем объеме налоговых  поступлений.

Неналоговые платежи, связанные  с пользованием природными ресурсами (разовые и регулярные платежи  за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, доходы от использования лесного  фонда и др.), не объединены в бюджетной  классификации в единую и целостную  группировку, а их взимание уже в  полной мере регулируется нормами природно-ресурсного законодательства. Отсутствие в бюджетной  классификации конкретных позиций  по отдельным неналоговым платежам природно-ресурсного характера (например, неустойки за нарушения лесохозяйственных  требований, взыскания за ущерб от лесонарушений) вызывает разногласия  по порядку их направления в бюджет и требует принятия дополнительных решений уже на ведомственном  уровне.

Выявившиеся в настоящее  время различные подходы отдельных  министерств относительно перспектив установления статуса платежей по отдельным  видам природопользования в рамках либо налогового, либо природно-ресурсного законодательства вызывает, на наш  взгляд, необходимость проведения всестороннего  анализа этой проблемы, построения и сопоставления альтернативных (налоговой и неналоговой) моделей  регулирования использования природных  ресурсов.

Что касается неналогового варианта решения проблемы взимания отдельных видов ресурсных платежей, то его серьезным недостатком  является перспектива выведения  этих платежей из-под контроля налоговых  органов и, соответственно, невозможность  применения по ним предусмотренных  законодательством налоговых санкций  за нарушения платежной дисциплины.

С учетом того, что в Правительстве  Российской Федерации поддержано предложение  МПР России о придании платежам за лесные ресурсы неналогового характера, необходимой проработки потребует  механизм финансового контроля за соблюдением  лесопользователями порядка внесения этих платежей с установлением соответствующих  санкций.

Ряд изложенных выше позиций  был включен нами в экспертное заключение по подготовленному МПР  России государственному докладу о  состоянии и использовании лесных ресурсов Российской Федерации в  2001 г.

Подводя итог обзору проблем, вызванных несовершенством законодательной  базы по ресурсным платежам, в качестве основного вывода следует признать необходимость разработки и реализации согласованной концепции построения системы платежей за пользование  природными ресурсами.

Заключение

Учитывая, что в каждом регионе на природную среду воздействует множество предприятий различных  отраслей промышленности, природоохранная  деятельность как действующих, так  и намечаемых к строительству  предприятий нуждается в строгой  координации и контроле, установлении экологические ограничений на ведение  хозяйственной деятельности.

По данным Всемирного банка, возможное повышение стоимости  проектов, связанное с проведением  оценки воздействия на среду и  последующим учетом экологических  ограничений, окупается в среднем  за 5-7 лет. Включение экологических  факторов в процедуру принятия решений  еще на стадии проектирования обходится  в 3-4 раза дешевле последующей установки  дополнительного очистного оборудования, а затраты на ликвидацию последствий  от использования неэкологической  технологии и оборудования оказываются  в 30-35 раз выше расходов.

 Объективное исследование  комплексного влияния предприятия  на состояние окружающей среды  с учетом мнений всех заинтересованных  сторон поможет избежать дальнейшего  усугубления эколого-экономического  кризиса и определиться в методах  учета экологического фактора  при разработке стратегии и  тактики хозяйственной деятельности. При этом все природопользование  независимо от форм собственности  и деятельности конкретных хозяйствующих  субъектов подлежит охвату механизмом  платности, опосредующим отношения  между собственниками природных  ресурсов и природопользователями. 

Здесь было бы целесообразно  применить целевые бюджеты природопользования - совокупность планов формирования и  использования денежных средств, направляемых на расширенное воспроизводство  природных ресурсов и среды в  целях поддержания необходимого экологического и ресурсного баланса, обеспечивающего нормальные условия  жизнедеятельности человеческого  общества. В эти целевые экологические  бюджеты следует объединить средства из государственного бюджета и внебюджетных фондов охраны природы.

Список использованной литературы

1. Налоговый Кодекс РФ
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-Ф.З. « Об охране окружающей среды»
3. Боске Б. Экологизация налоговой системы в России. - М.: Русский университет, 2010 г., 116 с.
4. Любомирская Л.В. Изменения и дополнения к гл.26 "Налог на добычу полезных ископаемых" НК РФ // Финансовая газета. Региональный выпуск. – 2011г. - N 29.
5. Салина А.И. Налог на добычу полезных ископаемых как новый методический подход к налогообложению природных ресурсов // Финансы. - 2009. - N 1. - с. 43 - 45.