Теоретические основы платного природопользования

По расчетам разработчиков  общий объем поступлений в  бюджеты всех уровней за счет ресурсных  и экологических налогов почти  в 3 раза перекрывает затраты на реализацию Программы.

Постановлением Правительства  РФ, утвердившим указанную федеральную  целевую Программу, Минэкономразвития  России, Минфину России и Минпромнауки России поручено при формировании проектов федерального бюджета предусматривать  выделение средств на ее реализацию исходя из возможностей федерального бюджета. Принять участие в финансировании мероприятий программы рекомендовано  и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, включение  вопросов регулирования процессов  использования, воспроизводства, охраны и защиты разнообразных природных  ресурсов в систему налоговых  и в целом бюджетных отношений  создает условия, с одной стороны, для существенного повышения  доходов государства от хозяйственного использования находящегося в его  распоряжении природного потенциала, а с другой стороны, для создания в соответствующих отраслях необходимого финансового резерва за счет ассигнований из бюджета для реализации мер  по восстановлению природных ресурсов или, как минимум, по поддержанию  обоснованного уровня их эксплуатации.

Действующая в настоящее  время система платежей за пользование  природными ресурсами, отличаясь сложностью и специфичностью, объединяет ряд  федеральных, региональных и местных  налогов, отдельные из которых до сих пор не имеют полного и  определенного налоговым законодательством  правового статуса, что существенно  усложняет порядок их исчисления и внесения в бюджет.[5]

Подтверждением целостности  и самостоятельности указанных  платежей является их соответствующая  группировка в Классификации  доходов бюджетов Российской Федерации, установленной Федеральным законом  от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". Ряд существенных корректировок, отражающих развитие системы ресурсных платежей, внесен в названный законодательный акт Федеральным законом от 07.05.2002 N 51-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации". В новой редакции подгруппа 1050000 "Платежи за пользование природными ресурсами" Классификации доходов бюджетов Российской Федерации включает 10 основных статей доходов (см. табл. 2). Развернутая структура ресурсных платежей, учитывающая состав природных ресурсов и специфику их использования, отражается в соответствующих подстатьях.

Таблица 2. Структура и межбюджетное распределение в 2007 г. налоговых платежей за пользование природными ресурсами

Символы "+" и "-" обозначают соответственно поступление и непоступление  платежей в федеральный или территориальные  бюджеты.

Наряду с положительной  в целом оценкой сложившейся  системы ресурсных платежей, в  основу которой положены основные группы поступающих в хозяйственное  использование природных ресурсов, состав этих платежей может вызвать  и отдельные замечания. Так, например, несколько условный характер понятие "платежи за пользование природными ресурсами" имеет, на наш взгляд, применительно к плате за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов, поскольку внесение этой платы не является следствием извлечения природного ресурса для использования в хозяйственной деятельности. Не в полной мере вписывается в эту логику и налог за земли городов и поселков, которые, в отличие, например, от земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, не являются необходимым средством для воспроизводства и изъятия из окружающей среды природного продукта. Однако такая условность вполне оправдана в силу еще больших отличий этих платежей от других налогов, имеющих принципиально иную в экономическом смысле налоговую базу.[4]

В перспективе эта неопределенность может быть преодолена в результате, например, возможного исключения указанных  платежей из "ресурсного блока" в  случае официального придания плате  за загрязнение окружающей среды  неналогового статуса и преобразования земельного налога с налогом на имущество  в налог на недвижимость.

Одним из основных факторов, негативно влияющих на поступление  в бюджет финансовых средств от природопользования, следует считать несовершенство действующего законодательства, регулирующего  деятельность органов государственной  власти и природопользователей. В  практическом плане это приводит к непроработанности экономико-правовых процедур взимания платежей, основанных одновременно на нормах налогового и  природно-ресурсного законодательства.

Говоря о ресурсных  платежах в целом с точки зрения состояния их правовой базы, следует  признать, что методология и практика внесения в бюджет большинства из них далеко не в полной мере соответствует  требованиям современной рыночной экономики. Устойчивый рост "наполняемости" государственного бюджета за счет ресурсных  платежей может быть обеспечен лишь при наличии полной законодательной  базы, устанавливающей все необходимые  элементы налогообложения по этим платежам. Вместе с тем в условиях преобладания сырьевой составляющей в структуре российского экспорта законодательные инициативы последнего периода свидетельствуют о повышении внимания государства к вопросам совершенствования налоговой политики в сфере природопользования.

С введением в действие с 1 января 2002 г. гл.26 "Налог на добычу полезных ископаемых" Налогового кодекса Российской Федерации существенное изменение претерпела методическая основа платного недропользования. Это принципиальное новшество в системе налоговых правоотношений, связанных с добычей минерального сырья, повлекло за собой отмену трех ранее взимавшихся налогов: платежей за пользование недрами при добыче полезных ископаемых, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть и стабильный газовый конденсат. В 2002 г. внесение в федеральный и территориальные бюджеты этих налогов осуществлялось лишь в части сумм, зачислявшихся по расчетам за 2001 г., и в счет погашения задолженности прошлых лет. Продолжается эта практика и в текущем году.

После вступления в силу гл.26.1 "Система налогообложения  для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)" Налогового кодекса Российской Федерации  подгруппа "Платежи за пользование  природными ресурсами" была дополнена  ст.1051000 "Единый сельскохозяйственный налог".

Возникающие в работе налоговых  органов и налогоплательщиков сложности  связаны как с неурегулированностью отдельных вопросов применительно  к конкретным элементам налогообложения  или их совокупностям, так и с  проблемами более общего порядка.

Вопрос о величине налоговой (платежной) базы по отдельным видам  природопользования, понимаемый в широком  смысле, выходит за рамки только налогового регулирования. [4] Он зависит от таких макроэкономических характеристик проблемы использования природно-ресурсного комплекса России, как спрос на природное сырье, в том числе потребности экспорта, и возможности получения этого сырья в отдельных регионах.

По оценкам специалистов, за последние годы уровень разведанных  запасов минерального сырья начал  снижаться. Добыча ряда видов этого  сырья даже при его сократившихся  объемах превышает прирост разведанных  сырьевых запасов. Состояние минерально-сырьевых баз многих горнодобывающих регионов России резко ухудшилось вследствие истощения и снижения качественных характеристик сырья, усложнения условий  эксплуатации месторождений. В связи  с этим в настоящее время особую остроту приобретает задача подготовки поисковых заделов. [5] Реализация этой задачи потребует осуществления комплекса мероприятий по геологическому изучению недр, оценке ресурсов минерального сырья, особенно по остродефицитным видам полезных ископаемых, проведению разведочных работ. Специфические проблемы, связанные с состоянием природно-сырьевой базы, возникают и в отраслях, добывающих и использующих возобновляемые виды природных ресурсов - лесные, водные ресурсы, объекты животного мира и водные биологические ресурсы.

Следовательно, в условиях сохранения определяющей роли природопользования в хозяйственном освоении территории страны выявление резервов расширения налоговой (платежной) базы при эксплуатации природных ресурсов становится одним  из важнейших требований оценки налогового потенциала того или иного региона.

В вопросе о порядке  исчисления налоговой (платежной) базы серьезное значение имеют конкретизация  и полный учет всех видов природопользования, являющихся объектами налогообложения. В случае если не определен полный перечень осуществляемых налогоплательщиками  видов пользования природными ресурсами, отсутствует и полнота расчетов налогоплательщиков с бюджетом.

В связи с этим перед  центральными и региональными органами власти должны быть поставлены задачи расширения практики платного природопользования и включения природных ресурсов в хозяйственный оборот, с учетом соблюдения экологических требований и экономических интересов регионов.

Установление обоснованного  размера платежей за пользование  природными ресурсами является ключевой проблемой при налогообложении  природопользователей. При ее решении  должны, на наш взгляд, реализовываться  такие требования, как:

- взвешенный подход к  определению ставок платежей, основанный  на разумной доле изъятия средств  из доходов природопользователей  в доход государства;

- необходимая дифференциация  платежей по основным норма  образующим факторам;

- наличие экономически  и социально ориентированной  системы налоговых льгот.

Высокий размер ресурсных  платежей тормозит развитие отраслей, добывающих природные ресурсы, и  экономическую активность их предприятий, зачастую провоцирует их на уклонение  в явной или скрытой форме  от уплаты налогов. И, наоборот, в результате излишнего занижения ставок платежей природопользование с точки зрения интересов государственного бюджета  становится малоэффективным, а финансирование мероприятий по охране и восстановлению природных ресурсов за счет целевых  источников приобретает дефицитный характер.

В вопросе о величине налоговых  ставок находит отражение сочетание, с одной стороны, интересов природопользователей, объективно стремящихся к минимизации  платежей в бюджет, и, с другой стороны, интересов государственного бюджета. Взвешенный подход в решении этого  вопроса предполагает нахождение баланса  интересов и обеспечение их необходимой  увязки как с реальным уровнем  доходов природопользователей, конъюнктурой цен на добытые природные ресурсы, так и с требованием возмещения затрат на воспроизводство возобновляемых природных ресурсов.