Развитие налогового контроля в системе налогового администрирования в России

Государственный контроль за наличным денежным обращением в целях обеспечения экономической безопасности, предотвращения финансирования террористических и экстремистских организаций и утечки средств в теневую экономику, является важнейшим направлением финансовой политики государства.

По данным Росстата оборот   наличных  денежных средств  в 2010 г. в России составил более 11% от суммы ВВП России за 2010 г. и достиг суммы в 5063 млрд. руб.

Одним из способов противодействия незаконному обороту наличных денег является контроль за соблюдением законодательства о применении контрольно - кассовой техники (далее ККТ), который также направлен на обеспечение интересов граждан в области торговли и оказания услуг, защиту прав потребителей, фискальных интересов государства, финансовой (в том числе налоговой) дисциплины.

Контроль за соблюдением требований к ККТ, порядком и условиями ее регистрации и применения, полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей в соответствии  с Положением о ФНС, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 возложен на  налоговые органы.

За 9 месяцев 2011 г. сотрудниками налоговых органов Астраханской области  проведено 1303 оперативных проверки применения ККТ. В ходе проверок нарушения порядка применения ККТ были выявлены в 883 случаях. По итогам контрольной работы наложено штрафных санкций   на сумму 1390,0 тыс. руб. Взыскано в бюджет 1313,0 тыс. рублей.

В связи с активно развивающимся рынком электронных платежей, налоговыми органами региона в 2011г. активно проводилась  работа по контролю за исполнением законодательства о применении ККТ в платежных терминалах и банкоматах.

По состоянию на 30.09.2011 г. в налоговых органах зарегистрировано 1553 единицы ККТ в составе платежных терминалов проведено 279 проверок соблюдения законодательства о применении ККТ в платежных терминалах. В результате проведенных проверок выявлено 164 случая нарушений владельцами платежных терминалов законодательства о применении ККТ. По результатам проверок на владельцев терминалов наложено 241,0 тыс. руб. штрафных санкций, из них взыскано 196,0 тыс. рублей.

Работа по контролю за применением ККТ проводится также при осуществлении налогового контроля в части проверки полноты оприходования выручки. Сотрудниками налоговых органов активно используется информация из баз федерального информационного ресурса «Контрольно - кассовая техника» (ФИР «ККТ»). Данный ресурс содержит постоянно обновляемую информацию о всей зарегистрированной, снятой с учета и похищенной ККТ на территории РФ и используется для проверки по реквизитам кассового чека (номер кассовой машины, ИНН, наименование владельца) факта официальной регистрации ККТ, чеки которой предоставляются налогоплательщиками для подтверждения расходов. 

В результате полученной с использованием данного ресурса информации, налогоплательщикам, представившим недостоверные кассовые чеки, было доначислено 4678,0 тыс. рублей.

Вместе с тем, для поддержки малого и среднего бизнеса и устранения излишних препятствий для его развития, были внесены изменения в законодательство о применении ККТ, в соответствии с которыми плательщики  Единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) освобождены от обязательного применения ККТ при условии выдачи по требованию покупателя товарного чека или иного документа, подтверждающего прием денежных средств.

С целью упорядочения и упрощения процедуры регистрации, перерегистрации и снятия с учета ККТ приказом Минфина России от 10 марта 2009 г. № 19н принят «Административный регламент исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по регистрации в установленном порядке контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством Российской Федерации». В соответствии с данным регламентом для регистрации ККТ необходимо предъявить всего 3 документа: заявление, паспорт ККТ и договор с центром технического обслуживания ККТ (ЦТО).

2.2 Изучение практики проведения выездных налоговых проверок

ОВП №2 ИФНС по г. Астрахань провел на предприятии выездную налоговую проверку, по результатам которой был составлен акт и принято решение о взыскании с налогоплательщика доначисленных налогов, пени, налоговых санкций. Налогоплательщиком был заявлен иск о признании решения налогового органа недействительным. Решением арбитражного суда исковые требования удовлетворены. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.

После вынесения решения суда, но до вступления его в законную силу Инспекция ФНС по г. Астрахань провела повторную выездную проверку предприятия, о чем составлен акт. Основаниями проведения повторной выездной проверки были указаны осуществление контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа и вынесение судом решения. В акте повторной выездной проверки был сделан вывод, что ОВП №2 в своем акте неверно изложила обстоятельства совершенного правонарушения и не подтвердила их документально, исчисление налога произведено неправильно.

Такие же выводы содержались в решении суда о признании решения налогового органа недействительным. В акте проверки отсутствовали выводы в отношении деятельности налогового органа. В акте повторной выездной проверки Инспекция ФНС по г. Астрахань, по ее мнению, приняло в расчет выводы суда и устранило недостатки проведенной ранее проверки.

По результатам рассмотрения акта Инспекции ФНС по г. Астрахань было вынесено решение о взыскании с налогоплательщика доначисленных налогов, пени, налоговых санкций в суммах, соответствующих суммам решения нижестоящего налогового органа, признанного судом недей­ствительным. Выводы повторной проверки совпали с выводами предыдущей.

Таким образом, решение Инспекция ФНС по г. Астрахань было вынесено после вступления в законную силу судебно-процессуальных актов по рассмотрен­ному делу и повторило в части начисленных сумм признанное недействительным решение ОВП №2.

Однако обстоятельства, отраженные в решении Инспекции ФНС по г. Астрахань, рассматривались и оценивались судом по существу при принятии решения и постановления. В частности, судом был сделан вывод об отсутствии факта право нарушения со стороны налогоплательщика.

Статьей 89 НК РФ запрещается проведение налоговыми органами двух и более выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком (плательщиком сбора) за уже проверенный налоговый период, за исключением случаев, когда такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации – налогоплательщика (плательщика сбора - организации) или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку [2, с. 99].

Подпунктами 25, 26 п. 8 Положения о Министерстве РФ по налогам и сборам, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.10.2000 № 783, Министерству предоставлено право проводить обследования и проверки работы своих территориальных органов на всех уровнях, принимать меры к устранению недостатков и нарушений, а также заслушивать в случае необходимости отчеты руко­водителей территориальных органов о состоянии контрольной работы, оказывать методическую и практическую помощь в ее организации, изучать организацию работы территориальных органов и распространять положительный опыт их работы, отменять ре­шения своих территориальных органов или приостанавливать их действие в случае несоответствия этих решений законодательству РФ, давать обязательные для исполнения указания территориальным органам.

Статьей 140 НК РФ установлено, что по итогам рассмотрения жалобы налогоплательщика на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку. Если отождествить дополнительную проверку с повторной выездной проверкой, можно сделать вывод, что основанием проведения последней может быть инициатива вышестоящего налогового органа и жалоба налогоплательщика на акт налогового органа, действия или бездействие его должностного лица.

Исходя из изложенного решение суда может послужить причиной инициативы к проведению проверки в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

Однако вступивший в законную силу судебный акт обязателен для всех государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории РФ, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

По­скольку налоговые органы представляют собой единую централизованную систему, состоящую из ФНС РФ и его территориальных органов (ст. 2 Закона РФ от 21.03.91 № 943-1 (ред. от 29.05.2002) «О налоговых органах Российской Федерации»), и учитывая, что проверка проведена в порядке контроля за деятельностью территориального налогового органа, нет оснований полагать, что Инспекция ФНС по г. Астрахань и ОВП №2 являются различными лицами по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда [3].

Цель проведения повторных выездных налоговых проверок в порядке контроля за деятельностью налогового органа – принятие мер к выявлению и устранению возможных недостатков и нарушений, допущенных нижестоящим налоговым органом. Дополнительный сбор доказательств в подтверждение выводов налогового органа, сделанных при проведении выездной проверки и· признанных судом несостоятельными, и вынесение решения на основании этих доказательств являются внесудебной ревизией судебных актов, вступивших в законную силу. Эта тенденция опасна тем, что дает возможность налоговым органам игнорировать не пересмотренные в установленном АПК РФ порядке решения суда, вынесенные не в их пользу.

Неисполнение решений суда, вступивших в законную силу, противоречит конституционным принципам РФ, является прямым нару­шением обязанности налоговых органов руководствоваться Конституцией РФ, Налоговым кодексом РФ и другими федеральными зако­нами, иными законодательными актами РФ, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов (ст. 3 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации»), и должно влечь установленную законодательством ответственность.

2.3 Документальное оформление и реализация результатов выездных налоговых проверок

При проведении налоговых проверок налоговые органы руководствуются Налоговым кодексом Российской Федерации с учетом внесенных изменений.

Результаты выездной налоговой проверки оформляются должностными лицами налоговых органов в соответствии со ст. 100, 101 Налогового кодекса Российской Федерации. Приказом МНС России от 10.04.2000 №АП-3–16/138 утверждена новая инструкция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10.04.2000 №60 “О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах”. Настоящая инструкция издана уже с учетом изменений и дополнений в Налоговый кодекс. Инструкция призвана установить единые требования к составлению и форме акта выездной налоговой проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, филиалов и представительств, вынесению решения по результатам рассмотрения материалов проверки.

Выездные налоговые проверки должны проводиться не реже одного раза в два года. На основании письменного решения руководителя или заместителя руководителя налогового органа, в котором налогоплательщик состоит на учете, выездная налоговая проверка может не проводиться в вышеуказанный срок в случаях:

1) если налогоплательщик своевременно представляет документы, необходимые для исчисления и (или) уплаты налогов и других обязательных платежей;

2) если последняя проверка не выявила нарушений налогового законодательства;

3) если увеличение размера имущества или иного объекта налогообложения предприятий, учреждений, организаций документально подтверждено;

4) если отсутствуют документы и информация, ставящие под сомнение происхождение средств налогоплательщика или свидетельствующие о наличии нарушений налогового законодательства.

Таким образом, право налогового органа не проводить налоговую проверку должно быть оформлено решением с соответствующей мотивацией.

В соответствии со ст.89 НК РФ, выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Налоговой проверкой могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки исходя из законченного налогового периода по конкретным видам налогов.

Запрещается проведение налоговым органом повторных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком за уже проверенный налоговый период, за исключением случаев, когда такая проверка приводится в связи с реорганизацией или ликвидацией организации или вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.