Распределение налогов в бюджетной системе

По федеральным налогам и  сборам устанавливается порядок  налогообложения, включающий определение  налогоплательщиков, объектов налогообложения, налоговой базы, налоговых ставок и льгот, последовательность исчисления и уплаты налогов и сборов. По региональным и местным налогам и сборам устанавливаются общие для всех субъектов Федерации и органов местного самоуправления принципы налогообложения, обеспечивающие единый налоговый правопорядок в стране.  

Налоговый кодекс четко разграничивает полномочия в сфере налогообложения между  федеральными и региональными органами власти, а также местного самоуправления, определяет порядок установления перечня действующих на территории налогов и сборов различных уровней.

Рассматривая  такие основополагающие элементы государственной  налогово-бюджетной политики, как  процессы первоначального разграничения  и последующего распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, приводящие к возникновению классификационной основы для деления поступающих в бюджетную систему налоговых доходов на три взаимосвязанные категории (собственные, закрепленные и регулирующие), следует обратить внимание на появившийся в последнее время радикальный принцип "один налог - один бюджет".

Этот  принцип означает, что доходы, образуемые налогом определенного уровня налоговой  системы, поступают напрямую и только в тот бюджет, уровень которого в структуре бюджетной системы соответствует уровню этого налога в налоговой системе. По существующему частному мнению, высказываемому в зарубежных исследованиях современного состояния финансовой системы России, нынешняя система отчислений от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты скорее создала, чем решила те или иные проблемы. По этой причине рекомендуется полностью разделить между уровнями бюджетной системы налоги по принципу "один налог - один бюджет", в том числе с возможным созданием региональных и местных налоговых служб и казначейств. Между тем данные рекомендации настолько теоретически абстрактны и так далеки от реальности, что вряд ли могут считаться полезными для российских условий. Ограниченность и радикализм указанного принципа "один налог - один бюджет" приводят к сведению всех отношений, возникающих в налогово-бюджетной сфере, к процессу первоначального разграничения собственных налоговых источников между бюджетами всех уровней бюджетной системы.

В связи с этим полностью исключается возможность распределения налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы, что лишает бюджетную систему механизмов оперативного и долговременного перелива финансовых средств по уровням бюджетов в зависимости от степени сложности социально-экономического развития территорий и характера изменений поставленных перед разными уровнями власти задач. Следуя рассматриваемому принципу "один налог - один бюджет", в бюджет каждого уровня бюджетной системы поступают только налоговые доходы, которые формируются при взимании налогов и сборов, по уровню в налоговой системе соответствующих уровню бюджета в бюджетной системе, что приводит к образованию в бюджетах только собственных налоговых доходов. Проявление радикализма этого принципа в виде образования в бюджетах только собственных налоговых доходов и невозможности передачи их части бюджетам иных уровней бюджетной системы является причиной устранения из бюджетной системы распределительных процессов, создающих динамическую систему постоянного движения финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней и поддерживающих жизнеспособность бюджетной системы как целостной и единой структуры. Устранение распределительных процессов приводит к выпадению из комплекса межбюджетных отношений закрепленных и регулирующих налоговых доходов, в результате чего границы, разделяющие разноуровневые бюджеты, становятся непреодолимыми и закрытыми для финансовых потоков, а сама бюджетная система в недопустимой для федеративного государства форме раздробляется на отдельные фрагменты, когда каждый из ее бюджетов начинает функционировать изолированно и вне системной связи с бюджетами других уровней. Практическое внедрение принципа "один налог - один бюджет", приводящего к раздроблению целостной структуры бюджетной системы единого федеративного государства на отдельные изолированные фрагменты, укажет на нежелание Федерации проводить мероприятия, нацеленные на помощь входящим в нее субъектам в решении текущих финансово-экономических проблем. Учитывая, что в состав Российской Федерации входят субъекты, не способные обеспечить полноценное финансирование выполняемых ими задач и функций своими собственными доходными источниками, существование и важность процессов распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы предрешены существованием самого федеративного государства. При этом основными связующими нитями, скрепляющими единое экономическое пространство федеративного государства, являются государственные и муниципальные финансы, действие которых выражается в постоянном и непрерывном движении и централизации денежных средств в ходе распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы и перераспределения налоговых доходов вышестоящих бюджетов между бюджетами нижестоящих уровней.

В связи  с этим, поставленная в Российской Федерации важнейшая цель укрепления единого федеративного государства с направленностью в сторону более равномерного распределения финансовых ресурсов между его субъектами исключает применение принципа "один налог - один бюджет" при формировании основных направлений совершенствования государственных финансов. Кроме того, учеными, исследующими современные проблемы проведения эффективной налоговой политики, справедливо указывается, что в практическом плане строгое и полное разграничение всех источников дохода по видам бюджетов - задача невероятной сложности, поскольку всегда будет существовать потребность в перераспределении средств. Переходя к анализу методов распределения доходов от взимания региональных налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы, следует отметить, что формирование имущественными налогами собственной финансовой основы территориальных бюджетов носит исторический характер. Причиной передачи имущественных налогов на нижестоящие уровни налоговой системы служит пониженная доходность этих налогов по сравнению с налогами с оборота и налогами на доход, поступающими в федеральный бюджет. При этом в качестве обоснования перевода имущественных налогов на территориальный уровень приводится такая причина, что имущество (в большинстве своем это относится к недвижимости) имеет четкую территориальную принадлежность, в связи, с чем на уровне территорий значительно упрощается определение, какой бюджет имеет право на получение соответствующих налоговых доходов, усиливается результативность количественного учета объектов налога, повышается точность оценки налоговой базы, а также улучшается качество контроля над полнотой и своевременностью уплаты налога в бюджет.

Межбюджетные отношения являются главным механизмом финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы страны, способным не только сохранить, но также и разрушить целостность и единство федерального государства в результате ослабления регионов, а затем и самого федерального центра. В этом смысле эти отношения являются не только экономической, но и политической составляющей всей общественной жизни России. Нынешний уровень развития межбюджетных отношений отличают достаточно явная их сложность и субъективность, которые снижают эффективность всей системы властных отношений между Центром и регионами, между регионом и территориями местных самоуправлений, определяют в значительной степени отсутствие сильной и результативной государственной региональной политики. Очевидно, данные недостатки и проблемы объясняются, в существенной степени, непродолжительностью развития российских федеративных отношений.

Развитые  и эффективные межбюджетные отношения  являются одним из важнейших критериев  зрелости федеративного государства. Причем, как показывает мировая практика, эти отношения постоянно развиваются, приобретая в отдельных странах свою специфику. Но было бы крайне необъективным не видеть и общие черты, свойственные им

Формирование  российской модели межбюджетного федерализма  сопряжено с выделением ряда специфических условий. В силу данный процесс изначально не может сводиться к механическому заимствованию швейцарского, германского, американского и т.д. вариантов. Тем не менее, важно выделение и ряда общих черт сближающих российскую модель с соответствующими аналогами. При формировании основ модели межбюджетного федерализма не в меньшей, чем условия и принципы, а в большей степени важно выделение соответствующей цели или группы целей, которые определяют изначальную направленность всего процесса. К ним относят:

-  выравнивание территориального развития;

-  решение задач общегосударственного характера и удовлетворение общенационального интереса (в части развития производственной и транспортной инфраструктуры, обороноспособности, обеспечения минимально-необходимых уровней развития сфер образования, здравоохранения и т.д.);

-  создание стимулов для развития инициативы отдельных территорий.

В России этот список целей расширяется  или может быть расширен за счет:

-  установок на социально-культурное развитие отдельных наций и народов (чего изначально не было при формировании, скажем, германской и американской моделей межбюджетного устройства);

-  создания дополнительного центростремительного экономического тяготения, без которого огромнейшее территориальное российское пространство под действием рыночных процессов обрекается на распад.

Обеспечение финансовой самостоятельности  территорий означает не только распределение  ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти. Это осуществляется за счет распределения налоговых и других источников по уровням бюджетной системы.

Цель государственного регулирования  доходов бюджетов состоит в таком распределении налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы РФ, которое гарантировало бы минимально необходимую часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму потребность в дополнительном перераспределении между ними финансовых средств. Конституция РФ определяет, что установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федеральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией. Ограниченные полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе устанавливать местные налоги и сборы, и принимать иные решения в области налогообложения в пределах полномочий, установленных федеральными законами. Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложения определена в НК РФ, БК РФ, федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год, федеральных законах о конкретных налогах и других нормативно-правовых актах.

В Бюджетном кодексе на необходимость  разграничение бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа бюджетной системы: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов. Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или частично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения. Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов; б) собственные (закрепленные) доходы бюджетов каждого уровня в максимально возможной степени должны быть основой самостоятельности бюджетов и лишь при их недостаточности по объективным причинам используется выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) за счет перераспределения средств из бюджетов; в) налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для бюджетного регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; г) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты); д) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полномочия и доходные источники другому уровню власти; е) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами, муниципалитетами) бюджетное выравнивание.

При разделении конкретных видов налогов  и доходных источников между бюджетами  разных уровней должны учитываться  следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию; чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы — тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом;

2) экономическая эффективность:  за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти; чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности — тем "выше" должен быть уровень данного налога;

3) мобильность налоговой базы: чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом и наоборот;

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом и тем выше предпосылки для централизации соответствующих налоговых поступлений;

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

В соответствии с критериями экономической  эффективности структура налоговой системы с точки зрения перечня федеральных, региональных и местных налогов должна основываться на следующих принципах:

1) налоги, выполняющие стабилизационные функции (налоги на доходы юридических и физических лиц), должны быть закреплены за федеральными органами власти, в то время как региональные и местные налоги должны быть устойчивыми к циклическим колебаниям;

2) налоги с прогрессивной ставкой,  используемой для перераспределения доходов между различными группами населения, должны быть закреплены за федеральными органами государственной власти;

3) в случае, если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать федеральным органам власти;

4) региональные и в особенности  местные налоги должны иметь  немобильную и равномерно размещенную налоговую базу;

5) региональные и местные налоги  могут быть установлены только  при возможности администрирования  налоговой базы на уровне территориального образования.

Мировая практика знает следующие  принципиальные подходы к решению проблемы разделения налогов. Каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например федеральные, субъектов Федерации и местные. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные "правила игры" между субъектами Федерации и Центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении. Между тем в России дело обстоит далеко не так, регионы в этом отношении явно разнородны. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти: федеральным, региональным и местным.